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- 2002-10-07
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辽宁大规模的棚户区改造之所以在较短的时间内取得辉煌的成就，得益于党中央、国务院的大力支持，得益于省委、省政府的坚强领导，得益于各部门的协调配合、真抓实干和全社会的广泛参与，得益于广大党员干部无私的奉献。辽宁棚改的成功体现了社会主义制度的优越，彰显了我们党以人为本、立党为公、执政为民的核心价值理念，是科学发展观的生动实践。棚改中所体现出来的“棚改精神”――“对广大人民群众充满感情的负责精神、科学务实的创新精神、知难而进的拼搏精神、一心为民的奉献精神”，已成为建设富庶文明幸福新辽宁的宝贵精神财富。辽宁棚户区改造所积累的经验，对各地推动保障房建设、廉租房和经济适用房建设、旧住宅区整治及其他地区棚户区改造，对贯彻落实房地产市场各项宏观调控政策措施，引导房地产市场健康发展，对进一步完善国家住房体系建设，转变经济发展方式具有积极的意义。
在世界城市发展史上，在城市化进程中，无论是发达国家，还是发展中国家，如何解决低收入群体住区问题，都是一个棘手问题。据联合国人居署报告显示：2010年世界贫民住区人口已达8.276亿人，接近全球城市人口的四分之一。尽管各国政府采取了许多措施，仍然没有得到有效解决。
辽宁是新中国工业的摇篮，曾为我国建成独立、完整的工业体系，为国家的改革开放和现代化建设作出过历史的贡献。但是，随着资源的枯竭和体制的转轨，大量职工下岗失业，数百万工矿企业职工长期生活在棚户区中。据调查统计，到2004年底，全省有近160万人居住在棚户区，其中120万人生活在5万平方米以上连片棚户区，有40多万人居住在5万平方米以下的连片棚户区。这些棚户区主要集中在抚顺、本溪、阜新、朝阳北票等煤炭产区，总面积达632万平方米，大部分是上个世纪五十年代初期建成的临时简易房。房屋陈旧、阴暗潮湿，部分墙体开裂，多数地基下沉，有的八九百人合用一个厕所。在寒冷的冬天，晚上睡觉要穿棉大衣，戴棉帽。夏天外面下大雨，屋内下小雨，要披着雨衣睡觉。“上水难、下水难、行路难、如厕难、取暖难、就业难、洗澡难、娶亲难”是棚户区居民生活的真实写照。
据有关部门统计：棚户区里，70%是下岗失业人员，50%是城市低保人员。随着房价的不断攀高，棚户区里广大低收入家庭依靠自身能力改善住房条件的希望越来越渺茫，导致一些人对改革开放产生了怀疑，对坚持走中国特色社会主义道路产生了动摇。如果这些问题不及时解决，势必会进一步拉大贫富差距，激化社会矛盾，影响社会的稳定，动摇党的执政基础。
牢固树立立党为公执政为民理念，让改革开放的成果最大限度地惠及广大群众，大手笔、大决策，打响棚改工程攻坚战
辽宁省委、省政府一直关心棚户区的群众，改革开放以来，在党中央、国务院的关怀和支持下，辽宁从1987年开始连续对棚户区进行改造。但由于受资金等条件的制约，当时主要实行市场化运作模式，改造的棚户区都是地段较好，商业开发价值较高的地方。而大片的、处于城市偏远地段的棚户区仍像城市的伤疤一样存在着，与改革开放、振兴发展形成强烈的反差。2004年，党中央实施东北地区等老工业基地振兴战略进入第二个年头，辽宁开始步入经济快速发展的轨道，棚户区改造的任务又一次摆到地方党委、政府的重要日程。12月26日，时任辽宁省委书记的李克强，冒着零下近30摄氏度的严寒，深入抚顺最偏远、最贫困的莫地沟棚户区进行调查研究，棚户区居民的生活窘境令他震惊。李克强眼含热泪，代表省委、省政府对棚户区居民郑重承诺：“就是砸锅卖铁，也要让你们搬出棚户区，住上新楼房！”2004年12月30日，省委九届八次全会暨全省经济工作会议把棚户区改造列为全省“一号民生工程”。2005年2月23日省第十届人民代表大会第三次会议决定：从2005年开始，用两至三年的时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。3月16日，省政府下发了《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，明确规定了棚改工作的指导思想、工作目标、主要原则和相关政策。从此，打响了辽宁棚改攻坚战。
从2005年初到2006年底，主要改造了城市5万平方米以上的集中连片棚户区，全省共拆除棚户房1212万平方米，建设回迁楼1931.5万平方米，涉及34.5万户、120万人。2007年开始，又开展了城市5万平方米以下、1万平方米以上的连片棚户区改造工作。2007年至2008年，共拆除棚户房299.4万平方米，建设回迁楼441.1万平方米，涉及7.38万户、22.7万人。2009年以后，各市依据本地实际，继续加大棚户区改造力度，陆续开展了国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危旧房改造以及中央下放地方煤矿棚户区改造。自2005年以来，全省累计改造棚户区2910万平方米，建设回迁楼4402万平方米，改善了70.6万户、211万棚户区居民的居住条件，基本完成了省委、省政府确定的城市连片棚户区改造任务。
坚持“党委领导、政府主导、市场化运作、社会参与”的模式，科学规划、统筹兼顾、多措并举、规范有序地推进棚户区改造
棚户区改造事关千家万户的利益，连着百万人民群众的福祉。为了确保棚改工作的顺利实施，省委、省政府采取了一系列有效措施。
(一)提高认识，健全组织，强化对棚改工作的领导
辽宁省委、省政府和主要领导深刻认识到，棚户区改造是一项政治任务、德政工程、民心工程，必须作为执政为民的重要举措，作为“一号民心工程”，上下一致，倾心尽力，“砸锅卖铁”也要圆好百万群众盼了几十年的棚改梦。为此，省委多次召开常委会议，研究解决棚户区改造中遇到的各种问题。省政府成立了由建设、发改、财政、国土等17个部门组成的棚户区改造协调小组，各市分别结合实际建立健全了相应组织，严格落实棚改工作的督察、调度、报告、管理等制度。同时，还确定了省委常委包市，市、县(区)领导包片，党员干部包户的办法，省市等各级主要领导亲力亲为，形成了党政一把手负总责、有关部门分工负责，一级抓一级，层层抓落实的组织体系，有效地保证了棚改工作的深入开展。
(二)创新思路，多措并举，切实提升棚改工作成效
棚户区改造工作面临的情况复杂，困难重重，单纯依靠党委政府难以实现，单纯依靠市场手段解决不了根本问题。辽宁坚持政府主导与市场化运作相结合，实现了资源的最优配置和参与主体积极性的最大发挥。所谓政府主导，就是各级政府作为投资主体、建设主体、责任主体，负责筹措资金、制定政策、编制规划、拆迁组织、工程建设、回迁安置等任务，并在具体项目运作上，对土地附加值低，没有商业开发价值，不具备市场化运作条件的棚户区土地，由政府操盘，直接进行改造，有效地解决了开发商不愿干、不敢干的难题；对有商业价值的，搞市场化运作，采取招、拍、挂方式出让土地和开发商业用房，吸引社会资本参与棚户区改造。针对辽宁整体财政实力较弱，群众承受能力较差的实际，省委、省政府及各市充分发挥主观能动性，采取了“九个一块”的办法，即政府补一块、政策减一块、企业筹一块、个人掏一块、市场挣一块、银行贷一块、社会捐一块、单位帮一块、工程省一块，多渠道筹集资金。在棚户区居民回迁安置上，出台了比经济适用房更加优惠的棚改拆迁政策，更加充分地保证了老百姓的利益。坚持“拆一还一”，即拆一平方米旧房，还一平方米新房，不收差价；在标准内增加的住房面积，每平方米新房只交600至800元的建设成本费；对暂时交不起增加标准面积款的困难户，采取小额借贷救助等办法，让他们先入住，待还清增加面积的房款后再予办理产权。针对一些棚户区居民的特殊需求，各市建设了一些面积不大、功能齐全的小户型住房，实行简易装修，水、电、热、气全面配套，水池、坐便、炉台一应俱全。对低保户给予了更加特别的优惠政策，免缴产权调换差价；未缴费扩大面积的部分，实行廉租办法；无力承担租金的，由房产管理部门记账。在棚改中，全省没有一户棚户区居民因为生活困难而住不进新房。
(三)规范有序，明确责任，确保棚改工作有效落实
棚户区改造是一项党心连着民心的工程。为把这项好事办实、实事办好，从房屋拆迁、土地“招拍挂”、工程招投标、资金管理、住房分配、政策听证、工程质量监理等多个方面，强化对棚户区改造工作全程的监督管理，进一步明确责任，严格责任追究。为加强棚改资金管理，确保专款专用，省监察厅、财政厅制定下发了《辽宁省城市棚户区改造资金管理办法》，指导各市设立了“城市棚户区改造资金”专户，对棚改资金的支付、使用等各个环节作了明确要求，严格落实了月报告、月调度、监督审核、专项检查等制度，保证了资金使用安全，提高了资金的使用效益。为确保建设工程质量，切实把棚改新区做成优质工程、样板工程，严格执行法规与强制性标准，实行全员管理、全过程管理、全方位管理，认真把好设计审查关、材料设备关、隐蔽工程关与竣工验收关，堵塞管理漏洞，消除质量隐患，确保了万无一失。各市在抓好建设工程质量监督站监督外，还聘请棚户区居民代表作为工程质量监督员，进一步把监督工作做细做实。
(四)着眼长远，建立机制，全面巩固棚改工作成果
省委、省政府努力把棚改新区建设成“设施齐全、服务配套、环境优美、管理有序、文明健康”的新型社区，确保棚改新区居民住得进、住得稳、住得好。加强社区建设，提升服务功能。省政府出台了《关于做好棚改新区社区建设工作意见》，明确将社区公共用房纳入棚改新区总体规划，建设了“一站四室”(社区服务站、办公室、活动室、警务室、医务室)；加强了学校、超市、文化广场、健身器材等公共服务设施建设，打造了“社区十分钟服务圈”。为最大限度地使棚改新区居民减少支出，降低生活成本。其一，各市在制定棚改新区物业费收费标准时，向居民做了倾斜，收费标准比较低，每平方米0.1－0.3元。同时，在一些棚改新区，实行了社区自助式管理，把棚改新区物业管理与困难家庭就业结合起来，既减少了物业管理收费，降低了物业管理成本，又扩大了就业。其二，各市在规划建设棚改新区时，预留了一部分商业用房，用商业用房的经营性收入，来解决特困家庭廉租住房补贴、供热和物业费补助等方面的缺口。其三，为了进一步解决低保户的供热问题，省政府给各市低保户的供热补贴，在2007年1.62亿元的基础上，提高到2008年的3亿多元，以确保困难群众温暖过冬。其四，对更加困难的群众，建立了棚户区改造救助资金，累计对棚改困难家庭投入救助金1.6亿元。其五，各市政府利用棚户区改造腾出的土地，兴建劳动密集型企业、创业市场、农贸市场等，安排棚户区居民就业再就业，提高居民收入。
棚户区改造有效地解决了城市低收入家庭住房困难，促进了社区发展，改善了城市面貌，完善了城市功能，实现了社会和谐，促进了辽宁老工业基地全面振兴
辽宁的棚户区改造，在党中央、国务院的大力支持下，在地方党委和政府的领导下，经过7年的努力取得显著成效，实现了棚改家庭的巨变、社区的巨变、城市的巨变和辽宁经济社会的巨变。
(一)改善了百姓居住条件，增加了财产性收入，提升了居民生活质量，实现了棚改家庭的巨变
一是住房条件得到改善。通过大规模棚户区改造，全省211万棚户区居民改善了住房条件，实施改造前棚户区户均39平方米增加到棚改后的57平方米，增加了46.15%；人均住房建筑面积不足10平方米，改造后增加到人均20平方米左右，大大缩小了与全省平均21平方米的差距。
二是棚改居民家庭财产收入大幅度增加，缩小了贫富差距。在棚改中，坚持让利于民，采取“拆一还一”，适度奖励，不补差价等优惠政策，确保“居者有其屋”，大批困难群众不花钱或花极少的钱，就拥有了价值十余万元甚至几十万元的住房，家庭住房财产增值了十几倍甚至几十倍。
(二)社区环境优美，公共设施完善，治安稳定，文化生活丰富多彩，实现了居民社区的巨大变化
一是社区环境优美，人与自然和谐相处。改造前，棚户区没有像样的道路、排水系统、垃圾排放清运等基础设施，以煤炭取暖、做饭，烟雾弥漫，严重污染了居住区的环境。通过改造，各地拆烟囱、清垃圾、治污水、搞绿化，对原棚户区附近的重点生态保护区域和生态脆弱区域给予重点治理，极大地改善了居住环境，促进了社区的建设。通过棚改，全省共清理生活垃圾51.5万吨，新增绿化面积639.3万平方米，全省每年减少烟尘排放量9.34万吨，减少污水排放量151万吨。
二是设施完善，居民生活更加便利。棚户区改造及配套工程的实施，使城市基础设施和公共设施进一步完善，为群众的生活提供了便利条件。据统计，全省棚改新区新建道路291万平方米，商业网点3744个，公交线路111公里，铺设供水管线438公里、排水管线774公里、煤气管线301公里，设立医疗卫生机构96个、卫生服务站86个、医疗室133个，新建学校33所。同时，全省新建254个棚改新区社区，新增社区公共用房12万平方米，棚改社区公共用房面积远超全省社区平均水平。棚改群众出行、饮水、取暖、燃气、看病就医、子女就学等困难问题得到了极大改善。
三是社会治安稳定，群众文化生活丰富多彩。棚改前，棚户区社会治安极差，犯罪率高居不下。棚改后，85.7%的居民认为社会治安明显好转。其中，莫地沟社区棚改前刑事犯罪高发，20年来，劳改、劳教人员高达130多人。而棚改一年后没发生一起刑事案件，实现了改造棚户区和改造人的完美结合。在棚改小区建设过程中，充分考虑棚户区居民的文化需求，配建了大量的文化体育娱乐设施，建立文化广场，兴办文体之家，培训文化活动骨干，组建各类文体活动队，极大丰富了群众的业余文化生活，陶冶了百姓情操。
(三)城市面貌改变，功能提升，资源优化配置，拓展发展空间，实现了城市发展的巨大变化
一是改变了城市面貌，提升了城市功能。棚户区改造改到哪儿，社区医院、学校、商场、道路、环卫等公用及服务设施就配套延伸到哪儿，从而使许多棚户区从原来的边缘地区或脏、乱、差的聚集区变成了现代化的小区。城市变美，城市功能进一步提升。本溪市棚户区改造后，太子河北岸整体环境得到了根本改善，建成了东风湖冰雪大世界，本溪煤矿工业遗址博览园进入中国红色旅游景区名录。
二是优化了资源配置，拓展了城市发展空间。棚户区改造中，坚持统筹城乡发展规划、注意节地、节能、节水、节材，把棚改与城市发展有机结合，力求通过棚改进一步拓展城市发展空间，促进城市可持续发展。通过棚改，全省腾空土地134平方公里，从而为城市提供了更为广阔的发展空间。鞍山市把腾空土地整理为规模用地，进行合理规划，促使土地大幅升值，2006年至2008年3年间，鞍山市土地价格由500元/平方米增加到2000元/平方米。锦州市腾空土地87公顷，可建设商品房1.4万套、150万平方米，商业用房13.5万平方米，为满足房地产市场需求，稳定房价起到了积极作用。
三是减少了污染排放，城市的生态环境得到明显改善。改造前，城市烟雾弥漫，污染严重。通过改造，各地拆烟囱、清垃圾、治污水、搞绿化，对原棚户区附近的重点生态保护区域和生态脆弱区域给予重点治理，极大地改善了城市环境，促进了区域生态恢复。居民普遍反映，现在烟尘少了，天蓝了，水清了，垃圾少了，环境美了，心情更舒畅了。
四是促进了投资增长，带动了相关产业发展。通过棚户区改造建设安置住房，活跃了房地产交易，稳定了房价，保持了房地产业健康发展，同时也带动了机械加工、建筑建材、交通运输、冶金制造、物业管理、社区服务等相关产业的发展，全省近百万户棚改居民入住后的房屋装修、购置家具等有效地拉动了住房消费，提供了就业岗位，实现了投资拉动效应。据初步测算，2005年以来，全省棚户区改造直接投资470多亿元，再加上配套设施的建设，实际累计投入建设资金730多亿元。如果把相关产业的投资和腾出的土地进行房地产开发的投资计算在内，由棚户区改造带动的投资超过了1000亿元。仅抚顺市265万平方米回迁楼，就需要钢材5万吨，水泥40万吨，红砖5亿块，沙子80万立方米，石料50万立方米。
(四)经济持续发展，群众安居乐业，党群关系改善，和谐辽宁建设取得巨大成就
一是经济持续发展。2005年-2010年辽宁经济增长平均为14.23%，综合实力不断增强。2007年地区生产总值首次超过一万亿元，地方财政收入超千亿元，主要经济指标增速均超过东部沿海平均水平。
二是群众安居乐业。为了让广大棚户区居民不但住得上新房，而且还要住得稳、住得好，各级党委政府千方百计地扩大就业。在新建的住宅小区，通过配套的小区物业管理等公益岗位优先安排棚户区下岗失业人员，并对下岗失业人员实行普惠制就业培训，鼓励自主创业，切实提高了居民收入。充分利用棚户区改造腾出的土地，通过兴建劳动密集型小企业、创业市场、农贸市场、再就业一条街等形式，安排棚户区援助对象再就业。将棚户区改造小区与正常商品住宅配套建设，使棚户区居民能够融入正常社会环境，通过为周边居民提供相应服务来实现再就业。
三是锻炼了党员干部队伍，密切了党群干群关系。棚户区改造，既解决了广大人民群众的住房、生活和就业问题，也锤炼了党员干部的思想和工作作风，更进一步密切了党群关系、干群关系，加深了群众对党和政府的信任。广大棚改回迁居民敲锣打鼓为党委、政府送锦旗，并纷纷打出“感谢党、感谢政府！”、“中国共产党万岁！”的横幅，以表达对党和政府的感激之情。党和政府在群众中的威信空前提高。
