新中国成立后的相当长时期内，美国拒不承认中华人民共和国政府，对之孤立、封锁和“遏制”，而对在台湾的国民党当局提供了从无偿援助到武器销售在内的援助和“保护”。这一时期，美国对海峡两岸的政策无任何共同之处。随着国际战略格局的变化，美国放弃了无视新中国的“鸵鸟”政策，断绝了同台湾当局的“外交”关系，承认了中华人民共和国政府，并根据其国际战略需要一方面逐步放宽了对华军品销售和高技术转让的限制，向中国出口一些武器和高技术产品，另一方面对台湾当局也进行武器销售和高技术的出口。美国对台湾海峡两岸出口武器和转让高技术的政策受着国际战略格局的影响，在不同的国际背景下呈现不同的状况，显示出不同的特点，既有共同之处，也有不同之处。本文拟就此作一探讨。
一、卡特政府时期美国对中国政府的武器出口和技术转让的第一步，是放宽在武器和高技术出口方面对中国的一系列限制。这些限制可追溯到新中国成立不久。当时，“冷战”已在欧洲形成，美国把苏联及其盟国看作是可能发动战争的潜在敌人，纠集其盟国在1948年成立了巴黎统筹委员会，统一管制对社会主义国家的出口。1949年美国制定了《1949年出口管制法》，控制对一些具有军事用途的产品和技术进入社会主义国家，并根据出口对方是否社会主义国家，与美国现存和潜在的关系状况，以及对方所奉行的政策对美国国家安全的影响等7项因素的考虑，将出口对象分为7组。新中国成立之初被列为“Y”组，在与美国的贸易上享有与苏联一样的待遇。中国人民志愿军赴朝援朝抗美后，美国把中国列为“Z”组，开始了对中国的禁运。1953年，“巴统”内部专门设立了中国委员会管制对华贸易。1971年4月，作为改善对中国关系的一个信号，尼克松政府结束对中国的禁运，重新将中国列入“Y”组，允许向中国出售对苏联出口商品种类的70％。随后向中国出口了10架波音707飞机。〔1〕此后直到中美建交，美国一直坚持对中国和苏联采取同样的出口政策，不能出口苏联的技术和产品也绝不允许出口中国。70年代末，苏联在全球的扩张达到高潮，美国则处于二战以来的战略劣势。这种国际战略格局促使美国加快与中国建交的步伐。1978年春，在国防部长布朗（Harold Brawn）和国家安全事务助理布热津斯基（Zbigniew Brezezinski）的建议下，成立了由不同机构人员组成的委员会检讨对华高技术转让和含高技术的设备的出口问题。11月6日，美国通知英、法、西德“美国将不再禁止北大西洋公约组织的成员国向中国出售武器”。但至此，美国对华禁止武器出口和严格的技术转让政策并没有大的进展。1979年5月，美国国防部的一些专家向布朗提交了一份报告，提出增强中国对付苏联的军事能力是符合美国的利益的。在此基础上，布朗向卡特建议放宽对华出口具有军事用途高技术产品的限制，甚至不排除向中国出售武器的可能。这一主张得到卡特政府审慎考虑后同意。1979年9月，美国负责研究和工程的副国防部长威廉・佩里（William Perry）率团访华，与中方军事专家就美国向我转让两用技术和军用物资销售问题进行了专业性磋商。回国后，佩里在其报告中建议向中国提供军事硬件，如地对空导弹和反潜设备等。10月3日，美国国防部宣布，它已批准了美国公司提出的向中国出售包括防空雷达，运输直升机和电子检测设备在内的20个出口许可证。〔2〕1980年1月，布朗在访华期间答应向我提供可能用于军事的地球资源卫星。〔3〕为了适应战略上的需要，美国在政策上也作了调整。1980年3月，美国国务院公布了“第81号军品控制简讯”(Munition Control List,No.81)，列举了6类30种不同种类可在“逐案审理”基础上对中国出口的产品。包括防空雷达，通讯和运输设备等。〔4〕5月25日，卡特总统宣布将中国从“Y ”组划出，单列为“P”组，以示与苏联不同，使中国能得到非杀伤性军事设备。5月，美国国防部批准向中国出口212架贝尔特直升机，并放宽对中国出口计算机和通讯设备的限制。至此，美国在对华武器及高技术产品出口政策上终于迈出了漫长、审慎、而又艰难的一步。美国对台湾当局的军品销售和高技术转让政策与对中国大陆的有所不同。它对台湾当局的政策主要是如何在中美建交后调整其在“冷战”期间对台湾当局的武器援助和安全“保护”政策。在“冷战”期间，出于战略需要，美国不仅在台湾驻扎军队，还向台湾提供了包括无偿援助、租借军品、信贷军品销售等多种形式的援助。在中美建交谈判中，美国坚持在中美建交后仍向台湾出售武器，遭到中国政府的拒绝。为了不影响建交大局，这个问题被“挂”了起来。但是，美国国会不顾国际法的基本原则，在修改卡特向国会提出的处理中美建交后美台关系的原则时，将美国向台湾出售武器写入《与台湾关系法》，该法明确规定：“美国将向台湾提供使其能保持自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。”“其性质和数量”“应完全根据他们（总统和国会）对台湾需要的判断并依照法律程序来决定。”〔5〕美国向台湾出售武器有“法”可依。它成为美国向台湾出售武器，对海峡两岸推行“双轨”政策的重要依据之一。后来的事实表明，美国国会在对台湾出售武器方面要较行政当局更积极。美国承诺在中美建交后的一年内不再与台湾签定新的武器销售合同。事实上，台湾当局向美国购买武器的订单已经订到1983年，总额达6.25亿美元。〔6〕1979年内美国并没有停止向台湾运送武器。1979年12月31日，《美台共同防御条约》终止，美国又恢复对台湾的武器销售。1月3日，在布朗访华前两天，美国国务院宣布，美台断交后首次对台出售的武器共5类，价值2.8亿美元。〔7〕但一些国会议员批评政府，说这些武器不足以满足台湾安全方面的需要，并举行听证会，联名写信给卡特，要求政府对台湾出售更先进的战斗机，以更换台湾早已老旧的F－104。〔8〕在国会的压力下，卡特政府决定允许诺斯罗普（Northdrop ）和通用动力（General Dynmic）公司到台湾协商出售新型战斗机问题。政府要诺斯罗普公司专门设计一种航空区域有所缩小，地面攻击能力有所减弱的飞机向台湾和类似的地区和国家出售。该公司设计了新型的Ｆ－５Ｇ（后来的Ｆ２０）作为它与台湾联合生产Ｆ５Ｅ战斗机的改进型。国务院和国防部原则上同意了这一计划，但是由于国会的反对而被延误。国会希望通用动力公司得到这一利润丰厚的生意，并认为通用动力公司所设计的Ｆ１６Ｊ７９型比美国空军前线部署的Ｆ１６Ａ型稍有落后，符合政府向台湾出售飞机的要求〔9〕。直到卡特下台，除1980年7月美国同意售台50门MIOA型自动推进的8寸巨型榴弹炮外，没有再批准对台大宗军售。先进飞机的出售问题也束之高阁，只决定在1980年到1983年之间继续让诺斯罗普公司帮助台湾生产Ｆ５Ｅ战斗机。可见，在中美建交后，美国政府违背国际关系的基本原则，重新确立了美国对台湾地区出售武器的政策。但是，卡特政府毕竟在中美关系史上迈出了历史性的一步。在对华军品出口和技术转让政策上也迈出了重大的一步。特别需要说明的一点是，在美国恢复对台湾军售政策时，台湾当局曾提出向美国求购了16项武器，卡特政府只同意了其中的一部分。对一些比较高级的武器，如RF－4式侦察机、鱼叉式舰对舰导弹，以及标准型舰对空导弹等，美国政府都以不利国家安全为由没有批准。总的来说，中美建交后的卡特政府后期，美国政府对台湾的武器销售和技术出口政策是非常谨慎的。
二、里根政府时期
1980年，保守的共和党总统候选人里根在总统大选中从其亲台反共及大选的需要，提出他若当选，将恢复美台的官方关系。里根的言行引起中国政府的极大关注和强烈反对。里根当选后则又从其反苏战略出发，表示重视发展美中两国的战略关系。出于不同的目的，里根新政府既想向台湾出售武器，声称他将忠实地履行《与台湾关系法》，包括其中向台湾出售武器的条款，扬言中国无权干涉美国对台湾的政策；又想向中国政府有限地出售武器，以密切中美关系，服务于他将苏联推回去的战略。它采取以后者换取中国政府对前者的同意。有学者称此为“双轨”政策。这一政策遭到中国政府的断然拒绝。中国政府明确表示：“中国政府宁愿不要美国的武器，也绝不允许美国向中国的台湾省出售武器。”〔10〕此后，中美双方围绕美国向台湾出售先进战斗机问题进行了长达10个月的谈判。终于在1982年8月17日签署了约束美国向台湾出售武器的公报。公报载明“美国政府声明，它不寻求一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后几年供应的水平，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”〔11〕中美关系终于度过了建交以后的第一次危机。在“八・一七公报”签订后的大部分时间里，美国对台湾地区的武器出口政策上采取一种谨慎的态度，以给人以遵守“八・一七公报”的形象，而又在出口武器的技能上略有提高。特别是更多地以技术转让的形式绕开其在公报中所作的承诺。公报发表两天后，里根政府就声明允许诺斯罗普公司再与台湾联合生产30架F－5E和30架F－5F战斗机，价值2.4亿美元。〔12〕不久美国政府又宣布向台湾出售500枚小牛式空对地导弹和价值9700万美元的各种战车。1983年2月，美国又以3100万美元的价格将原部署在西德的60架F－104战斗机出售给台湾。7月，又向台湾出售价值5300万美元的装备，其中麻雀式空对空导弹、SMI标准式舰对空导弹和M48AI型坦克等都是台湾当局多年来一直争取的。1984年美国向台湾出售12架C－130型运输机，取代台湾老旧的运输机C－119，以及1985年向台湾出售24架金鹰S－70G型直升机，262枚榭树（Choparal ）导弹取代台湾使用的M42防空机枪。1986年美国批准售台改进的30多架S－2反潜巡逻飞机设备和12门意大利设计的76毫米的火炮。这些武器出口的性能也都超过美国以往供应台湾同类出口。〔13〕中国政府对此提出过强烈的抗议，但美国却以台湾现有军事装备已陈旧，急需代换，而提供同样的设备已不可能为托辞进行辩护。可能由于这段时间里中美关系发展总体上比较平稳，美方上述行为都没有引起中美之间的轩然大波。关于美国对台军售的数量，在发表“八・一七公报”时，双方未就今后美国售台武器不能超过的具体基数达成协议。中国曾提议以1980和1981年两年的平均数4.2亿美元作为基数，但遭到美国的拒绝。〔14〕1983年3月，美国国务院称对台军售应以“通货膨胀指数”为基础，按1979年度军售5.98亿美元折现值8.3亿美元为最高限额。一年后，1984年4月吴学谦外长通过美国国务卿舒尔茨(George Shultz)要求美国对台军售每年以1亿美元递减，也为美国拒绝。〔15〕美国政府官员称，“八・一七公报”没有规定每年应减少的具体数额，因此，“即便里根政府对台军售按每年减少1美元的速度递减，那也是遵守了‘八・一七公报’的规定。”〔16〕据此，美国宣布1983年财政年度对台军售上限为8亿美元。在此后的80年代的几年时间内，美国对台湾军售基本上以每年2000万美元的速度递减。美国以军事高技术转让的方式提高台湾防卫能力的具体状况如下：〔17〕在空军方面，“八・一七公报”使台湾争取先进战斗机计划受挫。此后台湾开始自行研制经国号IDF（Indegenous Fighter），这一计划一开始就得到美国军事生产厂家的帮助。通用动力公司帮助生产机身，并提供美F－16战斗机的技术说明和图纸以便台湾仿制，该公司还派数十名工程技术人员在台中山科学研究院航空发展研究中心负责协助研制该机。仅此一项技术转让费用达5000万美元。加雷特（Garret）涡轮发动机公司协助研制引擎。西格尔公司（Allied Sieglar）和李尔西格公司（Lear Siegler）负责航空电子技术的组装。这种飞机性能不亚于美国生产的F－16，并已于1988年首次试航。它将成为台湾90年代的防空主力。1991年已生产四种型号，1992年和1993年已投入使用。在导弹技术方面，台湾发展的各种型号的导弹都得到了美国的技术帮助，如射程100公里能带常规和核弹头的雄风号地对地导弹，是在美国允许下由以色列利用美国援助以色列的技术帮助建成的。天弓一号低空地对空导弹，射程30到40公里，完全是美国的爱国者号（在形体和发射上）和美国的鹰号（在电子设备上）的混合型。在性能上介于两者之间。天弓二号高空地对空导弹，射程100公里，是仿照美国的大力士（Nike-Hercules）制造的，1989年8月首次部署部队。台湾于1986年展示的天箭一号和天箭二号空对空导弹，外形上极像美国制造的响尾蛇导弹，有很好的计算制导系统，现已装在IDF 飞机上。在海军方面，台湾的45艘主力战舰中24艘驱逐舰和九艘护卫舰都是40年代的水平，“平均具有45年的历史，几乎到了太陈旧不能再用的地步”(台“海军部长”语)〔18〕。80年代台湾开始研制其新的主力舰――光华一号方案。1987年，美国默不作声地向台湾出售了能够制造佩里级军舰所必须的图纸和一揽子数据。美国巴思（Bath ）钢铁公司也提供了技术帮助，1990年第一艘已建成。在协助台湾主战坦克现代化方面，台湾计划将美M－48A型坦克改装成M－48A5型坦克，该计划于1984年开始着手，至1988年大体完成。美国通用动力公司派了不少技术人员在台北从事这项工作，以取得8000万美元的合同。这种坦克的履机AVDS－790－2C型由美国特里代恩大陆发动机公司制造，车体则早在1984年就向美国订购。美国对台湾大量高技术援助使台湾由原来从美国获得为维护其海、陆、空所需的各种武器、设备与消耗品变为使台湾军队能操作与维护美国供应的军事设备，并对现有装备提供后勤支援，从而使台湾有恃无恐，拒绝与中央政府谈判。美国用技术转让绕开“八・一七公报”在质量和数量上的限制，说明美国缺乏诚意。中国对此表明了严正的立场。卡特政府在1980年将美国对华技术出口转让的限制放宽，但仍然有很多限制，而且在对华出口的技术范围并不清楚，使美国的高技术厂商在争夺中国市场中与西方其他大国相比处于不利的局面。1981年7月4日里根总统提出对华的新的技术出口政策，即“双倍政策”（The Double Threshold Policy ），允许美国厂商向中国出口的技术和产品在性能和水平上可以是向苏联出口的二倍，这些产品将在逐件审批的基础上由商务部单独审批。但这一政策仍面临着许多问题。1982年秋，商务部长鲍德里奇（Boldrige）指示对这一政策作深入研究，结果发现“双倍政策”是建立在与对苏出口政策相比较基础上的，概念仍然十分不清楚，对一些非共产党国家相比仍然很严格。总统指令的本意没有得到实现。虽然理论上，巴统组织的限制对所有成员国的厂商是一样的，但是，其他国家并不像美国如此严格，而其中一些对中国的限制的产品中国很容易从其他国家得到。1983年初，美国政府又进行了一系列的商讨，认为进一步放宽对华技术出口限制是服务于美国的国家利益的。但另一方面又担心向中国出口先进技术和设备可能潜在的危及美国及其亚太盟国的安全。经过一段时间的深思熟虑，1983年5月8日在鲍德里奇赴华参加第一届中美商务贸易委员会联合会之前，里根总统指令，将中国从出口管制的“P”组升为“V”组，自当年11月23日生效，从而把中国从非敌国升为“友好的非盟国”。商务部在宣布这一公报时说“此举的主要目的是想强调向中国出售技术和产品应该向对其他国家一样自然”，“但是这一变化将仍对会影响美国国家安全的某些产品和技术实行限制，而且对中国的出口仍然要接受安全审查。”〔19〕事实证明，美国对华的武器出口和技术转让仍然受着严格的限制，仍然需要经巴统的审查。中国是“V”组唯一受巴统审查的国家。为落实这一政策调整，里根总统指示在国家安全委员会的领导下成立一个跨机构的组织确立指导向中国出口技术的原则。1983年11月23日，在中美两国签署关于美国向中国转让技术的有关文件后，美国政府在“联邦记事”上公布了这些原则，即将技术和产品规定为三类：1、绿区（Green Zone）。该区的技术和产品项目出口审批手续比较简单。一般不需要政府部门间的（特别是国防部）讨论和审查。按美国的解释，绿区代表了对美国国家安全风险最小的部分。这些都是在70年代前期和中期在美国和其他非共产党国家可能得到的水平的产品，绝大部分能获得迅速批准。这一区域内包括美商申请向华高技术出口产品的75％。最初公布的有七类产品：半导体生产设备、电子测量设备、微型电路、电子计算机、记录设备、示波器、计算控制测试设备等。2、黄区(Yellow Zone)。这一区的项目需在经国防部及有关部门的逐项审批的基础上批准，除非申请项目明显构成对美国国家安全的威胁，一般大部分都能批准。3、红区(Red Zone )。包括最先进的技术、能直接用于先进的军事系统、直接对美国国家安全构成威胁，甚至连北约以外的美国盟国都不能分享的技术，对此类产品一般拒绝向中国出口。美国这一政策公布后，向中国出口技术产品的申请迅速增长，但审批手续繁琐复杂，仅绿区的项目审批手续需200天，非绿区的则要270天。此后还需要巴统审查3个月，特别是在巴统内，由美国审批后报到巴统的向中国出口的项目也就飞速增长。1982年由美国批准后报向巴统的项目占巴统收到的向中国出口申请的54％，1985年则增长到95％。与此同时向巴统提出申请向中国出口的项目也就飞速增加。1982年为1028项，1984年为3584项，1985年为4611项，仅1984到1985年就积压了1000项向中国出口的申请。〔20〕这种复杂的审批手续也使总统放宽对华技术出口限制的意图不能得以实现。美国商人在向中国出口技术产品过程中与欧洲和日本相比仍处于不利地位。仅审批所需时间就是其他国家的两倍。在这种背景下，1985年美国商务部会同参加审批的有关其他单位在国内把绿区审批手续时间缩短，一是成立“中国组中心”(China Team Center)专门处理中国项目，二是取消对绿区出口项目最终使用者的审查。在巴统内部，1985年2月美国提议成立中国问题特设委员会研究由于向中国申请项目增多而产生的问题，经过5次10个月的磋商，于1985年12月确立了不同于对苏联和东欧国家但可以向中国出口的项目目录(Administritive Exception Notes)，以缩短审批时间，减少积压。该目录包括27项，其出口不再需要巴统审议即可发放出口许可证。向中国出口技术产品配件的最高价格由原来的8000美元上升到5万美元，申请人只需在申请时直接附上最终使用者即可。这些项目可只用审批一次，即可在巴统组织内部出口或再出口。这个协议付诸实施后，需经“巴统”审批的有关对华出口的项目减少了一半。〔21〕随后美国根据“巴统”的规定于1985年12月27日调整对华审批手续。因此商务部送其他机构进行审批的案子逐渐减少。1984年1/3送国务院和国防部审批，1986年1月至6月该比例下降到不足1/4。1987年4月、6月和11月美国又三次扩大绿区范围。但从1987年10月出现伊朗用蚕式导弹袭击挂美国国旗的船只到1988年2月，美国暂停了对华高技术的出口。此禁令到1988年3月中国外长吴学谦访美时美国政府才取消。1988年7月美国及巴统解除了有关对华出口电子交换机等八个品种的禁令。经过这一系列的政策调整，美国对华技术出口有较大的发展。1988年申请6900份，共36亿美元。批准6200份，31亿美元，占申请项目的91％。〔22〕1989年3月巴统决定对中国实行为期二年以后可以进行顺延的总出口许可证制度，即：巴统成员国在中国承担不向第三国转让的义务后，在巴统放宽审批权限内对中国实行自由出口，而不必逐项审批。“*事件”后这一政策有所变化。在美国放宽对华技术出口和转让的同时，美国对华武器销售也缓慢地开始。1983年9月，美国国防部长温伯格（Capser Wenburger）访华时表示美国意欲密切与中国的军事关系，欢迎中国向美国购买武器的愿望并同意将防空和反坦克武器的转让作为合作的重点。1984年6月，中国国防部长张爱萍访美期间，里根总统签署了一份关于向中国出售武器的政策文件，确认中国符合美国“对外军火销售”（Foreign Military Sale）所要求的内容，使中国有资格从美国政府购买任何防御武器，并有可能从美国获得信贷。这份文件从法律上使美国可以向中国出口武器。1985年9月，中美双方第一次签订价值9800万美元的政府间武器销售协议，包括建造一个炮弹工厂的技术资料和咨询计划。此前，美国向中国出售了价值1.5亿美元的24架“黑鹰”式民用型直升机，5部M－2500燃汽轮机。1987年8月美国格鲁曼军火公司同我国有关部门签署喷气式座舱仪表的合同。特别是1986年，美国政府经国内复杂的斗争同意向我国出售价值5、5亿美元的航空电子综合系统以支持中国改进歼－8战斗机。该项目为两阶段：第一阶段为研究试飞；第二阶段将研究发展成功的两架歼-8战机上的AN－APG66雷达，射控电脑及LN－39飞航系统扩大生产装配到其他飞机上。此外，美国同意向中国出售“隼式”地对空导弹和防空雷达，同意中国生产陶式反坦克导弹，考虑出售飞行模拟器、远程反潜巡逻发动机等。总的来说，美国对华技术出口的限制逐步放宽，对华武器销售虽然缓慢，但也在增加。对台湾的武器出口在数量上也在逐年减少。中美关系处于平稳发展状况。美国对两岸的武器出口和技术转让政策也没有引起两国关系的波折。
三、“冷战”结束后
在中美建交后的大部分时期里，美国对华战略政策的基本指导思想是美、苏、中三角平衡战略。美国对华武器出口和技术转让的政策也基本在此指导思想下进行。旨在增强中国对付苏联的能力，从而将中国的全球战略和美国的全球战略联系起来。在80年代的一段时期，特别是在戈尔巴乔夫上台并在对外政策中推行新思维后，随着中苏关系的改善，虽然这种因素在不断减少，但还是基本存在的。80年代末、90年代初，东欧巨变，特别是苏联解体后，美国对华战略政策的这一基础不复存在，美国对华战略政策的针对方向也发生变化。因而美国对华“双轨”军售和武器转让政策朝相反的方向发生了根本性的变化。美国对中国政府的武器出口和技术转让政策的变化开始于1989年。1989年2月在美国的提议下巴统作出进一步放宽对华技术出口的限制。但是，“*事件”后的第二天，布什签署命令，停止一切对华政府和民间商业军事销售，停止对中国出口管制政策放松的审议。在美国对华制裁中，危及中美之间最大的军事合作项目――美国协助改进我歼－8战斗机5.021亿美元的交易。虽然后来美国政府同意中国技术人员返回负责这项合作项目的美国格鲁曼公司，但由于项目费用太高，特别是在美国的技术制裁情况下，该项目“无法保证能从美国获得所需要的技术”，〔23〕中国被迫终止该项合作。其他交易包括一项6270万美元的炮兵雷达计划，一项2700万美元的火炮现代化合同等。〔24〕6月29日，美国众议院以418票对0票通过一项对华新的制裁措施，其中包括把武器出售的禁令扩大到可能用于治安目的的装备，禁止向中国运送要由长城火箭于1990年4月中国发射的卫星，禁止向中国出售核设备和核燃料。7月14、15日参众两院通过一系列提案敦促布什对我国实施更严厉的措施，重新研究对华高技术输出及产品出口，冻结实施对华技术出口已给予的优惠待遇。“美国通过官方渠道向中国运交武器的活动已经完全停止，通过商业渠道运交武器的活动几乎下降到零。”〔25〕“在‘*事件’前，美国国防部每周收到30多个对华出口申请，之后，（对华）出口军品控制单上的任何申请，如果没有特别免除，都被拒绝，制裁不仅运用于新协议的签订，而且运用于包括可追溯到70年代的所有现存协议实施。几百个商业出口申请被拒绝，商业的和政府间的合同被中断。”〔26〕据美方报道，由于禁运商业性武器出口的禁令，至少中断300项对华出口许可。〔27〕我国原拟进口的军民两用技术项目以及真正用于民用的项目，均被美方看作为有潜在的军事用途而受阻。据不完全统计，仅中国航空航天部就有10个此类合同的出口许可证被美方终止，另有10个合同被推迟执行。〔28〕随着中美两国关系的恢复，特别是由于技术的不断进步，一些受限制的高技术已不再属于高技术的范围，原有的限制早已过时，其存在严重影响了美国的经济利益。出于经济利益的考虑，美国又逐步恢复了对华高技术出口的限制的放宽。但是目的已与1989年前有所不同。它不再是为对付苏联而加强与中国的关系的手段，它更多地是经济利益的驱使，并且成为美国促使中国在国际上解决地区冲突和限制大规模杀伤性武器扩散等安全问题上与美国保持一致的“杠杆”，成为对中国进行“打”和“拉”的手段。1989年7月初，布什总统采取个案处理的办法，批准波音公司向中国民航出售四架波音747飞机。“*”之后，由于每架飞机上都装有三台军民两用的自动导航仪而被禁止出口中国。1989年12月，布什总统又通知国会：为了美国的利益，他将对“亚洲卫星一号”签发（对华）出口许可证。同月12日，布什总统批准向中国、巴西、印度出口超级计算机和其他高技术产品。1991年11月中旬美国国务卿贝克（James Baker）访华期间，中国政府表示将原则遵守《导弹及其技术控制制度》，美方承诺取消当年6月16日对华三项新的制裁，并由美国国务院发言人于1992年12月21日正式作了宣布。12月22日，他又宣布布什总统决定了解因1989年春夏之交的政治风波而中止的四宗对华军售项目。1993年8月25日，美国国务院发言人宣布，美有“确实的证据”证明中国违反《导弹及其技术控制制度》的有关规定，向巴基斯坦出售了M－11导弹技术。为此美国决定根据其国内法对中巴两国实行为期两年的二类制裁，即禁止向中巴两国出口电子设备、太空技术及军用飞机。同月在北京访问的美国共和党参议员拉理・普雷斯勒（Larry Pressler）表示，除非中国公开宣布今后不再出售违背导弹及其技术控制的武器，并接受检查，否则美国国会就将通过针对中国的新的立法。1994年10月，中美签定导弹不扩散协定，美国方面又宣布取消几项对华的高技术制裁。中国在美国全球安全战略中地位由于冷战的结束发生了变化，因而也影响到台湾在美国全球安全战略中的地位的变化。与国际战略格局的变化对美国对华出口武器和高技术政策的影响相联系，美国对台湾的武器出口和技术转让政策在冷战结束以后也发生了变化，不同的是它朝着另一个方向变。随着冷战的结束，美国向台湾出售武器的性能越来越高，数量也越来越大。特别是从1989年到1992年有一个巨大的提高，据不完全统计美国对台湾的军售主要如下：〔29〕1989年5月，一批E-2c鹰眼空中早期预警机；8月，美国洛克希德飞机公司与台湾订售一架C-130H飞机和一部艾立讯（Allison）T-56发动机和其他零件，价值4、5亿美元；10月，台湾与美国福特宇航公司签订购买一部AIM－9P－4“响尾蛇”导弹的维修合同，价值950万美元；10月，台湾向美国特克斯特化公司贝尔直升机分公司订购了24架AH－1“眼镜蛇”攻击直升机，价格不详，首批直升机定于1992年底交货；1991年7月，台湾从美国购得10架先进的S－70C反潜直升机，每架5000万美元，首批三架已交付台湾；1992年6月，美国国防部批准对台湾两批军售，共计价值3.19亿美元。第一批主要是海军所需的开口和弹药，费用共计2.12亿美元；第二批主要是提供台湾现有战斗机和其他飞机的零件，主要是F－5，F－104，C－130及C－119和三种雷达，以及一次性导航系统零件，价值1.07亿美元；6月，生产爱国者导弹的雷声公司“获得美国政府许可”，向台湾“提供技术援助以及爱国者飞弹系统的某些零件”。该公司将协助台湾整合其防空网互导的系统。8月，五角大楼通知国会向台湾出售207枚SM－1标准导弹，包括装箱货柜、零件和修护零件，说明书及后勤服务，以及其他支援该计划的要项，价值1.26亿美元。9月，白宫决定向台湾出售12架SH－2F 拉姆普斯直升机和备用引擎，价值1.61亿美元。这一系列军售中，最引人注目的对台湾军事销售要算1992年9月2日布什总统宣布的向台湾出售价值52亿美元150架的台湾争购已久的F－16战斗机。克林顿总统在1992年大选前曾对布什宣布对台湾出售F－16战斗机表示支持。克林顿上台后的对台军售，比布什政府有过之而无不及。当选后他曾明确指出，唯有包括军售台湾F－16在内的强硬政策才能对中国构成压力，迫使中国在人权问题方面改善条件。上任以来，先后同意售台三艘诺克斯级巡防舰、两架预警飞机、151颗MK－46鱼雷、41颗鱼叉导弹、复仇者导弹和毒刺式导弹发射架等尖端武器。大大突破了“八・一七公报”所设的售台武器限制。更有甚者，1994年4月28日美国国会通过的《1994和1995年对外关系授权法》（该法4月30日经总统签署生效）规定，基于台湾防卫的需要，国会声明：(1)《与台湾关系法》再度被确定；(2)该法第二及第三条款要比美国（有关军售）之政策声明，包括公报、规则与指令等要重要；(3)在衡量中共在追求“和平解决台湾问题”的基本政策下，美国将考虑中共之（军事）能力及用意；(4)总统应定期衡量中共能力与用心之改变情形并考虑是否适度调整对台之军售。该法首次以国内法的形式宣布，《与台湾关系法》重要性优于“八・一七公报”。〔30〕目前美国国会不断有议员提出议案强调《与台湾关系法》的重要性，坚持向台湾出售武器。这是以前所没有的。说明冷战结束后美国对台湾的军事销售和高技术转让有了根本性的变化。
四、几点比较
“武器销售不仅是一种经济行为，一种军事关系或一种军备管制的挑战――武器销售即是外交政策之本身。”〔31〕在美国，对外武器出口被称作“外交货币”〔32〕。美国对台湾海峡两岸的军售和技术转让政策反映了美国对华政策中不同层次的战略考虑。美国对中国大陆的军售和技术转让政策是从全球战略平衡的角度出发的，是把中国放入全球三角关系的框架内考虑的；而对台湾当局的军售和高技术转让则是从地区战略出发，把台湾放入亚太地区战略平衡中加以考虑。两种战略考虑之间存在着紧密的联系。全球范围的大三角平衡影响着美国对台政策；而台湾在美国的战略中既可服务于地区战略又可服务于全球战略。对美国对两岸这一政策进行比较可以看出几个特点，包括共同点和不同点。(一)共同点1、目的的针对性和多层次性。推动中美建交的步伐的主要动力是苏联在全球战略中对美国咄咄逼人的攻势。美国之所以接受中国提出的建交三原则，主要目的是联华抗苏以改变其在全球战略格局中对苏联所处的不利地位。美国对华军售和技术转让的目的也是为这个目标。正像有力推动美中进一步加强战略关系一样，苏联入侵阿富汗有力地推动了美国放宽对华技术转让限制的关键一步。反过来，美国这一政策也是美中战略关系的重要侧面之一。正像卡特总统的国家安全顾问布热津斯基在回忆录中所透露的，增加对华输出先进技术被视为战略合作的一个必要的组成部分，其增长势头与美苏关系的下降恰成正比。他认为战略合作与其说是为了限制苏联的行为，不如说是为了惩罚苏联的侵略行为。〔33〕80年代美国帮助中国改进歼－8战斗机的计划其目的也正为了帮助中国对付苏联。在这里放宽对华技术转让只是作为报复苏联侵略行为的一种手段，而不是着眼于中美双边关系。这一点在美国国会技术评估办公室对华技术出口的报告中写得十分明确。1989年后，美国对华技术出口立即停止。随着苏联解体，对华武器出口便裹足不前。美国对台湾的军事和技术转让政策则是为了低层次的战略需要，其直接目的则是帮助台湾抵御中国政府解放台湾。卡特政府的国防部长布朗在国会听证会上，解释美国为什么答应在建交后一年内不向台湾出售武器，说得非常清楚〔34〕。美国行政当局在国会不止一次的表明美国的这一目的。美国政府在解释“八・一七公报”时说，美国没有承诺向台湾出售武器的最后期限，其向台湾出售武器的数量和质量将取决于中国政府对台湾的政策，并按照《与台湾关系法》所说的根据台湾的防务需要，由总统和国会决定。而这里的防务需要则常常指对付中国解放台湾的能力。美国在1992年决定向台湾出售先进的F－16战斗机借口之一就是中国向苏联购买了SU－27战斗机，超出了台湾拥有飞机的水平。除了针对性的目的之外，美国对海峡两岸出售武器和转让高技术的目的还有其他层次的考虑。经济利益是重要的考虑之一。“军售不仅被认为是获得外汇，保持收支平衡的手段”，“而且被认为是为军事工业提供就业机会的手段”。〔35〕80年代以来，美国在竞争力上不断走下坡路，贸易逆差不断增加，但是在高技术产品的国际贸易中不仅处于领先地位，而且一直保持着顺差。1981年高达236亿美元，弥补了一部分贸易逆差。〔36〕这对美国来说是至关重要的。无论是中国大陆（巨大的潜在市场）或是台湾地区（庞大的外汇储备和其提高其防务能力的强烈愿望）都为美国的武器出口和技术转让提供了条件。冷战结束后，美国对华技术出口更多地是从利益角度考虑。美国对台湾扩大军售表现得就更明显。此外，“军售……能在不断演进的事件中对受援者行为产生直接影响”，是一项最有效的工具，“能提供靠拢政治精英的途径，并因此具有影响他们的潜在可能”。〔37〕美国对中国政府的武器出口，是想以向中国出口武器和转让高技术加强两国之间的政治和经济联系，从而影响中国的内外政策。美国领导人认为，通过向中国有限的出售一些武器和转让一些军事高技术使中美两国关系加强了，“中国要同苏联恢复政治和经济关系的任何趋向当然会随之减少”。“从长远看，就会使共产主义变得不那么符合他们的口味”。〔38〕换句话说，它是通过向中国出口军品和技术以加强两国之间的联系从而达到影响中国的对苏政策，影响中国发展方向的目的。对台湾则以武器出售和技术转让以影响和控制台湾，一旦美国认为台湾当局奉行不合乎美国口味的内外政策时，美国动辄以中止武器出售相要挟，且常常得手。1981年和1984年台湾情治系统暗杀美籍华裔学者陈文成、刘宜良（江南）以及1985年扣留美国洛杉矶华文报纸《国际日报》发行人李亚频，美国国会都以停止军售要挟，迫使台湾当局满足美国的要求。〔39〕1990年围绕台湾“总统”选举，“美国在台协会”又以中断对台武器出售胁迫林洋港退出“总统”竞选，使李登辉顺利当上了“总统”。〔40〕2、矛盾性，有限性。美国对海峡两岸的武器出售和技术转让政策从制定到执行都始终充满着矛盾。一是国内的不同地区、机构或党派，出于不同的目的或利益，提出不同的主张。每一项大宗武器出口和技术转让都是经过一系列内部斗争和较量，如1981年到1982年期间在中美双方围绕着美国售台FX战斗机进行谈判的时候，先是一部分议员写信给里根总统反对这一销售，后又有一部分议员则写信坚决支持。〔41〕政府内部以国务卿黑格为首的一派认为这一销售会危及中美双方的战略关系而坚决反对，而以里根总统白宫的一帮顾问的另一派出于亲台反共的信念坚决支持。而1986年美国对华出口价值5.5亿美元的航空电子系统时则是经过一年多的内部斗争以后才作出的决定。〔42〕在冷战结束前，美国对中国的武器出口和技术转让针对苏联但其限度则是不能对台湾构成安全威胁。每一次对华出口都围绕着是否超出这一限度而争吵。二是客观限度与主观愿望之间的矛盾，这在对台湾的军售问题上表现得较为突出。美国对台湾军售以不打破台湾海峡两岸的军事平衡关系，不危及美中两国的战略关系，不使其拥有具有进攻性，从而危及中国大陆的安全。美国传统基金会前亚洲部主任马丁・拉撒特说的很清楚：美国让台湾获得“最低限度的充足自卫力”，“其目标不是要对中华人民共和国可能的进攻，而是要确保在台海存在一种充足的均势，使得武力得以被遏制”。〔43〕如美国出售给台湾的F－16战斗机是AB型，而非具有进攻性的CD型。三是不同目的之间的矛盾。由于美国对海峡两岸武器出口和技术转让具有目的的多重性，不同目的之间也存在着矛盾。在对中国政府的出口方面，一方面把中国看成是对付苏联的潜在盟友，认为“技术转让有助于加强这些（中美之间）关系，增强对付苏联的能力。还可以增强双边的商业关系，增加美国的对华出口。”〔44〕另一方面，又视中国“为潜在的对手，奉行一种异己的意识形态，拥有一种不稳定，不可预测的政治制度”〔45〕。有一些人甚至认为对华技术出口和出售武器是“养虎遗患”，应随时根据两国关系的好坏和经济的需要改变对华出口管制制度。因此，在放松对华武器出口和技术出口限制过程中，美国始终是患得患失，走一步，看一步，说的多，做的少。虽然1983年就把中国列为“V”组，但与该组其他国家又有差异。是该组唯一受巴统审批的国家。对台湾，美国一方面化费很大力量和资金，帮助台湾发展武器。但在台湾完成先进武器的设计后，又担心这些武器会与美国争夺国际武器市场，从而危及美国经济利益，往往又想法加以限制。如台湾的“经国号”战斗机是在美国的帮助下完成设计的，但当它引起世界军火市场的关注时，美国赶快向台湾出售了150架F－16战斗机，迫使台湾减少原定“经国号”的生产数量。〔46〕(二)不同点1、不同基础上的逆向发展。美国对海峡两岸出售武器和技术转让是在不同的基础上开始的。美国对台湾的军售和技术转让是美国在中美建交以前对台湾武装支持基础上开始的。当时美国为“遏制”中国与苏联不仅在台湾驻军，而且还对台湾进行了无偿援助、贷款军售、租借、联合生产等多种形式的销售。建交后美国对台湾的军售和技术转让是中美建交后的遗留问题。其发展趋势应该是随着中美关系发展而逐渐减少。美国对中国政府的武器出口和技术转让政策则不仅是中美建交后美国联华抗苏政策的一部分，也是中美关系健康发展的重要组成部分，是在零的基础上开始的，其发展应当是随着中美关系的良好发展而不断增加。在80年代中美关系平稳发展时期，基本如此。美国对台湾海峡两岸的武器出售和技术转让政策呈逆向发展趋势。卡特政府时期，美国在放宽对华技术出口方面迈出了重大的一步，对台湾的武器出售则在停止一年后有所限制。80年代的大部分时期内，美国对台湾的武器出口在数量上逐年递减，而对中国大陆的军事销售从无到有逐渐缓慢增加，对华技术转让的限制也逐年缓慢的放宽。在这一过程中，美国先是以商业销售，后来开始以政府间军售的形式对华出口。特别需要指出的是，1984年美国在减少其对台的政府间军品销售时，使中国政府有资格从美国获得政府销售的军品。在80年代末和90年代初，随着冷战的结束，美国对台湾的军售无论从质量上还是数量上都有了巨大的增加，但是在对中国政府的军售和技术转让方面经过停止一段时间以后，至今停滞不前。2、不平衡性。在口头上，美国声称对华“双轨”军售和技术转让，是为了保持台湾海峡两岸的“平衡”。但是，对海峡两岸出售武器在质和量上都存在着严重的不平衡。首先，在质量上，美国对中国台湾地区的军售要明显高于对中国政府的军售。80年代美国对台湾的军售中所包括的AIM7F麻雀空对空导弹、标准1型舰对空导弹、C－130运输机、S70C黑鹰直升机；冷战结束后美国对台湾出售的AH－1W超级眼镜蛇攻击机、OH－58D观测直升机、爱国者导弹系统、租借台湾的诺克斯巡防舰（Knox class frigater），特别是1992年布什总统向台湾出售的F－16战斗机，以及克林顿上台后对台湾的军品出售，在性能上都远远超过美国对中国政府出售的武器性能。美国对中国政府出售的武器主要集中在四个范围：反坦克（如TOW式导弹）、炮兵（如弹药大炮生产科技、ＡＴ＼ＴＰＱ－37标准搜索雷达）、防空（如歼－8型战机航空电子仪器）、反潜（如S-70C搜索机、Mark－46反潜鱼雷）等。在技术转让方面，美国对中国台湾地区的技术转让旨在协助台湾提高其防务能力，以此在项目上，主要集中在军事高技术，而美国对中国政府的技术转让则主要集中在军民两用技术。在转让过程中则又突出其民用性质，限制其军事用途。即使在80年代中美关系平稳发展的时期，美国对台湾的军售和技术转让的质量就远远高于对中国政府的军售和技术转让。在冷战结束后，两者的差距就更无法相比了。在数量上，美国对台湾的军售也明显多于对中国政府军售。美国政府1983年的确定以1979年和1980年为基数，加上通货膨胀原因，所确定的底数为8亿美元，即使每年减少2000万美元，每年平均仍7亿多美元。1992年布什总统所宣布的一项对台军售就高达60亿美元。而美国对中国政府的军售从开始到1989年总共才8亿美元。〔47〕在冷战结束后则是裹足不前。动力不同。美国对中国大陆军售和技术转让政策是客观因素推动，主观因素限制；而对台湾的军售和技术转让政策是主观因素推动，客观因素限制。对中国大陆的政策是随着中美关系的发展，美国商人被中国巨大的市场所吸引，向中国出口技术产品的愿望越来越强烈，从而推动美国政府一步步地放宽对华技术出口的限制。当然从中国方面来说，一方面我们缺乏外汇，更重要的是我们一向坚持自力更生的原则，但是从美国国内到巴统都有一系列人为设置的种种限制。即使在中国被列为“V”组的时候，中国仍不能享受其他“V”组国家同等的待遇，因而美国对华武器出口是极其有限的。技术转让政策限制的放宽也是逐步缓慢。“在具体问题上发生摩擦时，技术转让常常被用来作为一种施加压力的杠杆。在中国出口武器问题上，甚至在中国的内政如计划生育等问题上都发生过与技术转让相联系的作法。”〔48〕美国对台湾当局的武器出口，从主观上来说，特别是美国国会十分积极。但是由于美台关系总是受到中美关系的制约，因此美国对台湾的武器出口和技术转让则受到因战略需要而必须保持中美友好战略关系的限制。美国在行动上也总是小心翼翼，考虑中国的反应，选择适当的时机。在80年代的大部分时间内，美国不得不以商业销售代替政府间的军品销售，以技术转让代替军售，以避免恶化中美关系。
著者：张清敏<美国研究>
一、卡特政府时期美国对中国政府的武器出口和技术转让的第一步，是放宽在武器和高技术出口方面对中国的一系列限制。这些限制可追溯到新中国成立不久。当时，“冷战”已在欧洲形成，美国把苏联及其盟国看作是可能发动战争的潜在敌人，纠集其盟国在1948年成立了巴黎统筹委员会，统一管制对社会主义国家的出口。1949年美国制定了《1949年出口管制法》，控制对一些具有军事用途的产品和技术进入社会主义国家，并根据出口对方是否社会主义国家，与美国现存和潜在的关系状况，以及对方所奉行的政策对美国国家安全的影响等7项因素的考虑，将出口对象分为7组。新中国成立之初被列为“Y”组，在与美国的贸易上享有与苏联一样的待遇。中国人民志愿军赴朝援朝抗美后，美国把中国列为“Z”组，开始了对中国的禁运。1953年，“巴统”内部专门设立了中国委员会管制对华贸易。1971年4月，作为改善对中国关系的一个信号，尼克松政府结束对中国的禁运，重新将中国列入“Y”组，允许向中国出售对苏联出口商品种类的70％。随后向中国出口了10架波音707飞机。〔1〕此后直到中美建交，美国一直坚持对中国和苏联采取同样的出口政策，不能出口苏联的技术和产品也绝不允许出口中国。70年代末，苏联在全球的扩张达到高潮，美国则处于二战以来的战略劣势。这种国际战略格局促使美国加快与中国建交的步伐。1978年春，在国防部长布朗（Harold Brawn）和国家安全事务助理布热津斯基（Zbigniew Brezezinski）的建议下，成立了由不同机构人员组成的委员会检讨对华高技术转让和含高技术的设备的出口问题。11月6日，美国通知英、法、西德“美国将不再禁止北大西洋公约组织的成员国向中国出售武器”。但至此，美国对华禁止武器出口和严格的技术转让政策并没有大的进展。1979年5月，美国国防部的一些专家向布朗提交了一份报告，提出增强中国对付苏联的军事能力是符合美国的利益的。在此基础上，布朗向卡特建议放宽对华出口具有军事用途高技术产品的限制，甚至不排除向中国出售武器的可能。这一主张得到卡特政府审慎考虑后同意。1979年9月，美国负责研究和工程的副国防部长威廉・佩里（William Perry）率团访华，与中方军事专家就美国向我转让两用技术和军用物资销售问题进行了专业性磋商。回国后，佩里在其报告中建议向中国提供军事硬件，如地对空导弹和反潜设备等。10月3日，美国国防部宣布，它已批准了美国公司提出的向中国出售包括防空雷达，运输直升机和电子检测设备在内的20个出口许可证。〔2〕1980年1月，布朗在访华期间答应向我提供可能用于军事的地球资源卫星。〔3〕为了适应战略上的需要，美国在政策上也作了调整。1980年3月，美国国务院公布了“第81号军品控制简讯”(Munition Control List,No.81)，列举了6类30种不同种类可在“逐案审理”基础上对中国出口的产品。包括防空雷达，通讯和运输设备等。〔4〕5月25日，卡特总统宣布将中国从“Y ”组划出，单列为“P”组，以示与苏联不同，使中国能得到非杀伤性军事设备。5月，美国国防部批准向中国出口212架贝尔特直升机，并放宽对中国出口计算机和通讯设备的限制。至此，美国在对华武器及高技术产品出口政策上终于迈出了漫长、审慎、而又艰难的一步。美国对台湾当局的军品销售和高技术转让政策与对中国大陆的有所不同。它对台湾当局的政策主要是如何在中美建交后调整其在“冷战”期间对台湾当局的武器援助和安全“保护”政策。在“冷战”期间，出于战略需要，美国不仅在台湾驻扎军队，还向台湾提供了包括无偿援助、租借军品、信贷军品销售等多种形式的援助。在中美建交谈判中，美国坚持在中美建交后仍向台湾出售武器，遭到中国政府的拒绝。为了不影响建交大局，这个问题被“挂”了起来。但是，美国国会不顾国际法的基本原则，在修改卡特向国会提出的处理中美建交后美台关系的原则时，将美国向台湾出售武器写入《与台湾关系法》，该法明确规定：“美国将向台湾提供使其能保持自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。”“其性质和数量”“应完全根据他们（总统和国会）对台湾需要的判断并依照法律程序来决定。”〔5〕美国向台湾出售武器有“法”可依。它成为美国向台湾出售武器，对海峡两岸推行“双轨”政策的重要依据之一。后来的事实表明，美国国会在对台湾出售武器方面要较行政当局更积极。美国承诺在中美建交后的一年内不再与台湾签定新的武器销售合同。事实上，台湾当局向美国购买武器的订单已经订到1983年，总额达6.25亿美元。〔6〕1979年内美国并没有停止向台湾运送武器。1979年12月31日，《美台共同防御条约》终止，美国又恢复对台湾的武器销售。1月3日，在布朗访华前两天，美国国务院宣布，美台断交后首次对台出售的武器共5类，价值2.8亿美元。〔7〕但一些国会议员批评政府，说这些武器不足以满足台湾安全方面的需要，并举行听证会，联名写信给卡特，要求政府对台湾出售更先进的战斗机，以更换台湾早已老旧的F－104。〔8〕在国会的压力下，卡特政府决定允许诺斯罗普（Northdrop ）和通用动力（General Dynmic）公司到台湾协商出售新型战斗机问题。政府要诺斯罗普公司专门设计一种航空区域有所缩小，地面攻击能力有所减弱的飞机向台湾和类似的地区和国家出售。该公司设计了新型的Ｆ－５Ｇ（后来的Ｆ２０）作为它与台湾联合生产Ｆ５Ｅ战斗机的改进型。国务院和国防部原则上同意了这一计划，但是由于国会的反对而被延误。国会希望通用动力公司得到这一利润丰厚的生意，并认为通用动力公司所设计的Ｆ１６Ｊ７９型比美国空军前线部署的Ｆ１６Ａ型稍有落后，符合政府向台湾出售飞机的要求〔9〕。直到卡特下台，除1980年7月美国同意售台50门MIOA型自动推进的8寸巨型榴弹炮外，没有再批准对台大宗军售。先进飞机的出售问题也束之高阁，只决定在1980年到1983年之间继续让诺斯罗普公司帮助台湾生产Ｆ５Ｅ战斗机。可见，在中美建交后，美国政府违背国际关系的基本原则，重新确立了美国对台湾地区出售武器的政策。但是，卡特政府毕竟在中美关系史上迈出了历史性的一步。在对华军品出口和技术转让政策上也迈出了重大的一步。特别需要说明的一点是，在美国恢复对台湾军售政策时，台湾当局曾提出向美国求购了16项武器，卡特政府只同意了其中的一部分。对一些比较高级的武器，如RF－4式侦察机、鱼叉式舰对舰导弹，以及标准型舰对空导弹等，美国政府都以不利国家安全为由没有批准。总的来说，中美建交后的卡特政府后期，美国政府对台湾的武器销售和技术出口政策是非常谨慎的。
二、里根政府时期
1980年，保守的共和党总统候选人里根在总统大选中从其亲台反共及大选的需要，提出他若当选，将恢复美台的官方关系。里根的言行引起中国政府的极大关注和强烈反对。里根当选后则又从其反苏战略出发，表示重视发展美中两国的战略关系。出于不同的目的，里根新政府既想向台湾出售武器，声称他将忠实地履行《与台湾关系法》，包括其中向台湾出售武器的条款，扬言中国无权干涉美国对台湾的政策；又想向中国政府有限地出售武器，以密切中美关系，服务于他将苏联推回去的战略。它采取以后者换取中国政府对前者的同意。有学者称此为“双轨”政策。这一政策遭到中国政府的断然拒绝。中国政府明确表示：“中国政府宁愿不要美国的武器，也绝不允许美国向中国的台湾省出售武器。”〔10〕此后，中美双方围绕美国向台湾出售先进战斗机问题进行了长达10个月的谈判。终于在1982年8月17日签署了约束美国向台湾出售武器的公报。公报载明“美国政府声明，它不寻求一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后几年供应的水平，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”〔11〕中美关系终于度过了建交以后的第一次危机。在“八・一七公报”签订后的大部分时间里，美国对台湾地区的武器出口政策上采取一种谨慎的态度，以给人以遵守“八・一七公报”的形象，而又在出口武器的技能上略有提高。特别是更多地以技术转让的形式绕开其在公报中所作的承诺。公报发表两天后，里根政府就声明允许诺斯罗普公司再与台湾联合生产30架F－5E和30架F－5F战斗机，价值2.4亿美元。〔12〕不久美国政府又宣布向台湾出售500枚小牛式空对地导弹和价值9700万美元的各种战车。1983年2月，美国又以3100万美元的价格将原部署在西德的60架F－104战斗机出售给台湾。7月，又向台湾出售价值5300万美元的装备，其中麻雀式空对空导弹、SMI标准式舰对空导弹和M48AI型坦克等都是台湾当局多年来一直争取的。1984年美国向台湾出售12架C－130型运输机，取代台湾老旧的运输机C－119，以及1985年向台湾出售24架金鹰S－70G型直升机，262枚榭树（Choparal ）导弹取代台湾使用的M42防空机枪。1986年美国批准售台改进的30多架S－2反潜巡逻飞机设备和12门意大利设计的76毫米的火炮。这些武器出口的性能也都超过美国以往供应台湾同类出口。〔13〕中国政府对此提出过强烈的抗议，但美国却以台湾现有军事装备已陈旧，急需代换，而提供同样的设备已不可能为托辞进行辩护。可能由于这段时间里中美关系发展总体上比较平稳，美方上述行为都没有引起中美之间的轩然大波。关于美国对台军售的数量，在发表“八・一七公报”时，双方未就今后美国售台武器不能超过的具体基数达成协议。中国曾提议以1980和1981年两年的平均数4.2亿美元作为基数，但遭到美国的拒绝。〔14〕1983年3月，美国国务院称对台军售应以“通货膨胀指数”为基础，按1979年度军售5.98亿美元折现值8.3亿美元为最高限额。一年后，1984年4月吴学谦外长通过美国国务卿舒尔茨(George Shultz)要求美国对台军售每年以1亿美元递减，也为美国拒绝。〔15〕美国政府官员称，“八・一七公报”没有规定每年应减少的具体数额，因此，“即便里根政府对台军售按每年减少1美元的速度递减，那也是遵守了‘八・一七公报’的规定。”〔16〕据此，美国宣布1983年财政年度对台军售上限为8亿美元。在此后的80年代的几年时间内，美国对台湾军售基本上以每年2000万美元的速度递减。美国以军事高技术转让的方式提高台湾防卫能力的具体状况如下：〔17〕在空军方面，“八・一七公报”使台湾争取先进战斗机计划受挫。此后台湾开始自行研制经国号IDF（Indegenous Fighter），这一计划一开始就得到美国军事生产厂家的帮助。通用动力公司帮助生产机身，并提供美F－16战斗机的技术说明和图纸以便台湾仿制，该公司还派数十名工程技术人员在台中山科学研究院航空发展研究中心负责协助研制该机。仅此一项技术转让费用达5000万美元。加雷特（Garret）涡轮发动机公司协助研制引擎。西格尔公司（Allied Sieglar）和李尔西格公司（Lear Siegler）负责航空电子技术的组装。这种飞机性能不亚于美国生产的F－16，并已于1988年首次试航。它将成为台湾90年代的防空主力。1991年已生产四种型号，1992年和1993年已投入使用。在导弹技术方面，台湾发展的各种型号的导弹都得到了美国的技术帮助，如射程100公里能带常规和核弹头的雄风号地对地导弹，是在美国允许下由以色列利用美国援助以色列的技术帮助建成的。天弓一号低空地对空导弹，射程30到40公里，完全是美国的爱国者号（在形体和发射上）和美国的鹰号（在电子设备上）的混合型。在性能上介于两者之间。天弓二号高空地对空导弹，射程100公里，是仿照美国的大力士（Nike-Hercules）制造的，1989年8月首次部署部队。台湾于1986年展示的天箭一号和天箭二号空对空导弹，外形上极像美国制造的响尾蛇导弹，有很好的计算制导系统，现已装在IDF 飞机上。在海军方面，台湾的45艘主力战舰中24艘驱逐舰和九艘护卫舰都是40年代的水平，“平均具有45年的历史，几乎到了太陈旧不能再用的地步”(台“海军部长”语)〔18〕。80年代台湾开始研制其新的主力舰――光华一号方案。1987年，美国默不作声地向台湾出售了能够制造佩里级军舰所必须的图纸和一揽子数据。美国巴思（Bath ）钢铁公司也提供了技术帮助，1990年第一艘已建成。在协助台湾主战坦克现代化方面，台湾计划将美M－48A型坦克改装成M－48A5型坦克，该计划于1984年开始着手，至1988年大体完成。美国通用动力公司派了不少技术人员在台北从事这项工作，以取得8000万美元的合同。这种坦克的履机AVDS－790－2C型由美国特里代恩大陆发动机公司制造，车体则早在1984年就向美国订购。美国对台湾大量高技术援助使台湾由原来从美国获得为维护其海、陆、空所需的各种武器、设备与消耗品变为使台湾军队能操作与维护美国供应的军事设备，并对现有装备提供后勤支援，从而使台湾有恃无恐，拒绝与中央政府谈判。美国用技术转让绕开“八・一七公报”在质量和数量上的限制，说明美国缺乏诚意。中国对此表明了严正的立场。卡特政府在1980年将美国对华技术出口转让的限制放宽，但仍然有很多限制，而且在对华出口的技术范围并不清楚，使美国的高技术厂商在争夺中国市场中与西方其他大国相比处于不利的局面。1981年7月4日里根总统提出对华的新的技术出口政策，即“双倍政策”（The Double Threshold Policy ），允许美国厂商向中国出口的技术和产品在性能和水平上可以是向苏联出口的二倍，这些产品将在逐件审批的基础上由商务部单独审批。但这一政策仍面临着许多问题。1982年秋，商务部长鲍德里奇（Boldrige）指示对这一政策作深入研究，结果发现“双倍政策”是建立在与对苏出口政策相比较基础上的，概念仍然十分不清楚，对一些非共产党国家相比仍然很严格。总统指令的本意没有得到实现。虽然理论上，巴统组织的限制对所有成员国的厂商是一样的，但是，其他国家并不像美国如此严格，而其中一些对中国的限制的产品中国很容易从其他国家得到。1983年初，美国政府又进行了一系列的商讨，认为进一步放宽对华技术出口限制是服务于美国的国家利益的。但另一方面又担心向中国出口先进技术和设备可能潜在的危及美国及其亚太盟国的安全。经过一段时间的深思熟虑，1983年5月8日在鲍德里奇赴华参加第一届中美商务贸易委员会联合会之前，里根总统指令，将中国从出口管制的“P”组升为“V”组，自当年11月23日生效，从而把中国从非敌国升为“友好的非盟国”。商务部在宣布这一公报时说“此举的主要目的是想强调向中国出售技术和产品应该向对其他国家一样自然”，“但是这一变化将仍对会影响美国国家安全的某些产品和技术实行限制，而且对中国的出口仍然要接受安全审查。”〔19〕事实证明，美国对华的武器出口和技术转让仍然受着严格的限制，仍然需要经巴统的审查。中国是“V”组唯一受巴统审查的国家。为落实这一政策调整，里根总统指示在国家安全委员会的领导下成立一个跨机构的组织确立指导向中国出口技术的原则。1983年11月23日，在中美两国签署关于美国向中国转让技术的有关文件后，美国政府在“联邦记事”上公布了这些原则，即将技术和产品规定为三类：1、绿区（Green Zone）。该区的技术和产品项目出口审批手续比较简单。一般不需要政府部门间的（特别是国防部）讨论和审查。按美国的解释，绿区代表了对美国国家安全风险最小的部分。这些都是在70年代前期和中期在美国和其他非共产党国家可能得到的水平的产品，绝大部分能获得迅速批准。这一区域内包括美商申请向华高技术出口产品的75％。最初公布的有七类产品：半导体生产设备、电子测量设备、微型电路、电子计算机、记录设备、示波器、计算控制测试设备等。2、黄区(Yellow Zone)。这一区的项目需在经国防部及有关部门的逐项审批的基础上批准，除非申请项目明显构成对美国国家安全的威胁，一般大部分都能批准。3、红区(Red Zone )。包括最先进的技术、能直接用于先进的军事系统、直接对美国国家安全构成威胁，甚至连北约以外的美国盟国都不能分享的技术，对此类产品一般拒绝向中国出口。美国这一政策公布后，向中国出口技术产品的申请迅速增长，但审批手续繁琐复杂，仅绿区的项目审批手续需200天，非绿区的则要270天。此后还需要巴统审查3个月，特别是在巴统内，由美国审批后报到巴统的向中国出口的项目也就飞速增长。1982年由美国批准后报向巴统的项目占巴统收到的向中国出口申请的54％，1985年则增长到95％。与此同时向巴统提出申请向中国出口的项目也就飞速增加。1982年为1028项，1984年为3584项，1985年为4611项，仅1984到1985年就积压了1000项向中国出口的申请。〔20〕这种复杂的审批手续也使总统放宽对华技术出口限制的意图不能得以实现。美国商人在向中国出口技术产品过程中与欧洲和日本相比仍处于不利地位。仅审批所需时间就是其他国家的两倍。在这种背景下，1985年美国商务部会同参加审批的有关其他单位在国内把绿区审批手续时间缩短，一是成立“中国组中心”(China Team Center)专门处理中国项目，二是取消对绿区出口项目最终使用者的审查。在巴统内部，1985年2月美国提议成立中国问题特设委员会研究由于向中国申请项目增多而产生的问题，经过5次10个月的磋商，于1985年12月确立了不同于对苏联和东欧国家但可以向中国出口的项目目录(Administritive Exception Notes)，以缩短审批时间，减少积压。该目录包括27项，其出口不再需要巴统审议即可发放出口许可证。向中国出口技术产品配件的最高价格由原来的8000美元上升到5万美元，申请人只需在申请时直接附上最终使用者即可。这些项目可只用审批一次，即可在巴统组织内部出口或再出口。这个协议付诸实施后，需经“巴统”审批的有关对华出口的项目减少了一半。〔21〕随后美国根据“巴统”的规定于1985年12月27日调整对华审批手续。因此商务部送其他机构进行审批的案子逐渐减少。1984年1/3送国务院和国防部审批，1986年1月至6月该比例下降到不足1/4。1987年4月、6月和11月美国又三次扩大绿区范围。但从1987年10月出现伊朗用蚕式导弹袭击挂美国国旗的船只到1988年2月，美国暂停了对华高技术的出口。此禁令到1988年3月中国外长吴学谦访美时美国政府才取消。1988年7月美国及巴统解除了有关对华出口电子交换机等八个品种的禁令。经过这一系列的政策调整，美国对华技术出口有较大的发展。1988年申请6900份，共36亿美元。批准6200份，31亿美元，占申请项目的91％。〔22〕1989年3月巴统决定对中国实行为期二年以后可以进行顺延的总出口许可证制度，即：巴统成员国在中国承担不向第三国转让的义务后，在巴统放宽审批权限内对中国实行自由出口，而不必逐项审批。“*事件”后这一政策有所变化。在美国放宽对华技术出口和转让的同时，美国对华武器销售也缓慢地开始。1983年9月，美国国防部长温伯格（Capser Wenburger）访华时表示美国意欲密切与中国的军事关系，欢迎中国向美国购买武器的愿望并同意将防空和反坦克武器的转让作为合作的重点。1984年6月，中国国防部长张爱萍访美期间，里根总统签署了一份关于向中国出售武器的政策文件，确认中国符合美国“对外军火销售”（Foreign Military Sale）所要求的内容，使中国有资格从美国政府购买任何防御武器，并有可能从美国获得信贷。这份文件从法律上使美国可以向中国出口武器。1985年9月，中美双方第一次签订价值9800万美元的政府间武器销售协议，包括建造一个炮弹工厂的技术资料和咨询计划。此前，美国向中国出售了价值1.5亿美元的24架“黑鹰”式民用型直升机，5部M－2500燃汽轮机。1987年8月美国格鲁曼军火公司同我国有关部门签署喷气式座舱仪表的合同。特别是1986年，美国政府经国内复杂的斗争同意向我国出售价值5、5亿美元的航空电子综合系统以支持中国改进歼－8战斗机。该项目为两阶段：第一阶段为研究试飞；第二阶段将研究发展成功的两架歼-8战机上的AN－APG66雷达，射控电脑及LN－39飞航系统扩大生产装配到其他飞机上。此外，美国同意向中国出售“隼式”地对空导弹和防空雷达，同意中国生产陶式反坦克导弹，考虑出售飞行模拟器、远程反潜巡逻发动机等。总的来说，美国对华技术出口的限制逐步放宽，对华武器销售虽然缓慢，但也在增加。对台湾的武器出口在数量上也在逐年减少。中美关系处于平稳发展状况。美国对两岸的武器出口和技术转让政策也没有引起两国关系的波折。
三、“冷战”结束后
在中美建交后的大部分时期里，美国对华战略政策的基本指导思想是美、苏、中三角平衡战略。美国对华武器出口和技术转让的政策也基本在此指导思想下进行。旨在增强中国对付苏联的能力，从而将中国的全球战略和美国的全球战略联系起来。在80年代的一段时期，特别是在戈尔巴乔夫上台并在对外政策中推行新思维后，随着中苏关系的改善，虽然这种因素在不断减少，但还是基本存在的。80年代末、90年代初，东欧巨变，特别是苏联解体后，美国对华战略政策的这一基础不复存在，美国对华战略政策的针对方向也发生变化。因而美国对华“双轨”军售和武器转让政策朝相反的方向发生了根本性的变化。美国对中国政府的武器出口和技术转让政策的变化开始于1989年。1989年2月在美国的提议下巴统作出进一步放宽对华技术出口的限制。但是，“*事件”后的第二天，布什签署命令，停止一切对华政府和民间商业军事销售，停止对中国出口管制政策放松的审议。在美国对华制裁中，危及中美之间最大的军事合作项目――美国协助改进我歼－8战斗机5.021亿美元的交易。虽然后来美国政府同意中国技术人员返回负责这项合作项目的美国格鲁曼公司，但由于项目费用太高，特别是在美国的技术制裁情况下，该项目“无法保证能从美国获得所需要的技术”，〔23〕中国被迫终止该项合作。其他交易包括一项6270万美元的炮兵雷达计划，一项2700万美元的火炮现代化合同等。〔24〕6月29日，美国众议院以418票对0票通过一项对华新的制裁措施，其中包括把武器出售的禁令扩大到可能用于治安目的的装备，禁止向中国运送要由长城火箭于1990年4月中国发射的卫星，禁止向中国出售核设备和核燃料。7月14、15日参众两院通过一系列提案敦促布什对我国实施更严厉的措施，重新研究对华高技术输出及产品出口，冻结实施对华技术出口已给予的优惠待遇。“美国通过官方渠道向中国运交武器的活动已经完全停止，通过商业渠道运交武器的活动几乎下降到零。”〔25〕“在‘*事件’前，美国国防部每周收到30多个对华出口申请，之后，（对华）出口军品控制单上的任何申请，如果没有特别免除，都被拒绝，制裁不仅运用于新协议的签订，而且运用于包括可追溯到70年代的所有现存协议实施。几百个商业出口申请被拒绝，商业的和政府间的合同被中断。”〔26〕据美方报道，由于禁运商业性武器出口的禁令，至少中断300项对华出口许可。〔27〕我国原拟进口的军民两用技术项目以及真正用于民用的项目，均被美方看作为有潜在的军事用途而受阻。据不完全统计，仅中国航空航天部就有10个此类合同的出口许可证被美方终止，另有10个合同被推迟执行。〔28〕随着中美两国关系的恢复，特别是由于技术的不断进步，一些受限制的高技术已不再属于高技术的范围，原有的限制早已过时，其存在严重影响了美国的经济利益。出于经济利益的考虑，美国又逐步恢复了对华高技术出口的限制的放宽。但是目的已与1989年前有所不同。它不再是为对付苏联而加强与中国的关系的手段，它更多地是经济利益的驱使，并且成为美国促使中国在国际上解决地区冲突和限制大规模杀伤性武器扩散等安全问题上与美国保持一致的“杠杆”，成为对中国进行“打”和“拉”的手段。1989年7月初，布什总统采取个案处理的办法，批准波音公司向中国民航出售四架波音747飞机。“*”之后，由于每架飞机上都装有三台军民两用的自动导航仪而被禁止出口中国。1989年12月，布什总统又通知国会：为了美国的利益，他将对“亚洲卫星一号”签发（对华）出口许可证。同月12日，布什总统批准向中国、巴西、印度出口超级计算机和其他高技术产品。1991年11月中旬美国国务卿贝克（James Baker）访华期间，中国政府表示将原则遵守《导弹及其技术控制制度》，美方承诺取消当年6月16日对华三项新的制裁，并由美国国务院发言人于1992年12月21日正式作了宣布。12月22日，他又宣布布什总统决定了解因1989年春夏之交的政治风波而中止的四宗对华军售项目。1993年8月25日，美国国务院发言人宣布，美有“确实的证据”证明中国违反《导弹及其技术控制制度》的有关规定，向巴基斯坦出售了M－11导弹技术。为此美国决定根据其国内法对中巴两国实行为期两年的二类制裁，即禁止向中巴两国出口电子设备、太空技术及军用飞机。同月在北京访问的美国共和党参议员拉理・普雷斯勒（Larry Pressler）表示，除非中国公开宣布今后不再出售违背导弹及其技术控制的武器，并接受检查，否则美国国会就将通过针对中国的新的立法。1994年10月，中美签定导弹不扩散协定，美国方面又宣布取消几项对华的高技术制裁。中国在美国全球安全战略中地位由于冷战的结束发生了变化，因而也影响到台湾在美国全球安全战略中的地位的变化。与国际战略格局的变化对美国对华出口武器和高技术政策的影响相联系，美国对台湾的武器出口和技术转让政策在冷战结束以后也发生了变化，不同的是它朝着另一个方向变。随着冷战的结束，美国向台湾出售武器的性能越来越高，数量也越来越大。特别是从1989年到1992年有一个巨大的提高，据不完全统计美国对台湾的军售主要如下：〔29〕1989年5月，一批E-2c鹰眼空中早期预警机；8月，美国洛克希德飞机公司与台湾订售一架C-130H飞机和一部艾立讯（Allison）T-56发动机和其他零件，价值4、5亿美元；10月，台湾与美国福特宇航公司签订购买一部AIM－9P－4“响尾蛇”导弹的维修合同，价值950万美元；10月，台湾向美国特克斯特化公司贝尔直升机分公司订购了24架AH－1“眼镜蛇”攻击直升机，价格不详，首批直升机定于1992年底交货；1991年7月，台湾从美国购得10架先进的S－70C反潜直升机，每架5000万美元，首批三架已交付台湾；1992年6月，美国国防部批准对台湾两批军售，共计价值3.19亿美元。第一批主要是海军所需的开口和弹药，费用共计2.12亿美元；第二批主要是提供台湾现有战斗机和其他飞机的零件，主要是F－5，F－104，C－130及C－119和三种雷达，以及一次性导航系统零件，价值1.07亿美元；6月，生产爱国者导弹的雷声公司“获得美国政府许可”，向台湾“提供技术援助以及爱国者飞弹系统的某些零件”。该公司将协助台湾整合其防空网互导的系统。8月，五角大楼通知国会向台湾出售207枚SM－1标准导弹，包括装箱货柜、零件和修护零件，说明书及后勤服务，以及其他支援该计划的要项，价值1.26亿美元。9月，白宫决定向台湾出售12架SH－2F 拉姆普斯直升机和备用引擎，价值1.61亿美元。这一系列军售中，最引人注目的对台湾军事销售要算1992年9月2日布什总统宣布的向台湾出售价值52亿美元150架的台湾争购已久的F－16战斗机。克林顿总统在1992年大选前曾对布什宣布对台湾出售F－16战斗机表示支持。克林顿上台后的对台军售，比布什政府有过之而无不及。当选后他曾明确指出，唯有包括军售台湾F－16在内的强硬政策才能对中国构成压力，迫使中国在人权问题方面改善条件。上任以来，先后同意售台三艘诺克斯级巡防舰、两架预警飞机、151颗MK－46鱼雷、41颗鱼叉导弹、复仇者导弹和毒刺式导弹发射架等尖端武器。大大突破了“八・一七公报”所设的售台武器限制。更有甚者，1994年4月28日美国国会通过的《1994和1995年对外关系授权法》（该法4月30日经总统签署生效）规定，基于台湾防卫的需要，国会声明：(1)《与台湾关系法》再度被确定；(2)该法第二及第三条款要比美国（有关军售）之政策声明，包括公报、规则与指令等要重要；(3)在衡量中共在追求“和平解决台湾问题”的基本政策下，美国将考虑中共之（军事）能力及用意；(4)总统应定期衡量中共能力与用心之改变情形并考虑是否适度调整对台之军售。该法首次以国内法的形式宣布，《与台湾关系法》重要性优于“八・一七公报”。〔30〕目前美国国会不断有议员提出议案强调《与台湾关系法》的重要性，坚持向台湾出售武器。这是以前所没有的。说明冷战结束后美国对台湾的军事销售和高技术转让有了根本性的变化。
四、几点比较
“武器销售不仅是一种经济行为，一种军事关系或一种军备管制的挑战――武器销售即是外交政策之本身。”〔31〕在美国，对外武器出口被称作“外交货币”〔32〕。美国对台湾海峡两岸的军售和技术转让政策反映了美国对华政策中不同层次的战略考虑。美国对中国大陆的军售和技术转让政策是从全球战略平衡的角度出发的，是把中国放入全球三角关系的框架内考虑的；而对台湾当局的军售和高技术转让则是从地区战略出发，把台湾放入亚太地区战略平衡中加以考虑。两种战略考虑之间存在着紧密的联系。全球范围的大三角平衡影响着美国对台政策；而台湾在美国的战略中既可服务于地区战略又可服务于全球战略。对美国对两岸这一政策进行比较可以看出几个特点，包括共同点和不同点。(一)共同点1、目的的针对性和多层次性。推动中美建交的步伐的主要动力是苏联在全球战略中对美国咄咄逼人的攻势。美国之所以接受中国提出的建交三原则，主要目的是联华抗苏以改变其在全球战略格局中对苏联所处的不利地位。美国对华军售和技术转让的目的也是为这个目标。正像有力推动美中进一步加强战略关系一样，苏联入侵阿富汗有力地推动了美国放宽对华技术转让限制的关键一步。反过来，美国这一政策也是美中战略关系的重要侧面之一。正像卡特总统的国家安全顾问布热津斯基在回忆录中所透露的，增加对华输出先进技术被视为战略合作的一个必要的组成部分，其增长势头与美苏关系的下降恰成正比。他认为战略合作与其说是为了限制苏联的行为，不如说是为了惩罚苏联的侵略行为。〔33〕80年代美国帮助中国改进歼－8战斗机的计划其目的也正为了帮助中国对付苏联。在这里放宽对华技术转让只是作为报复苏联侵略行为的一种手段，而不是着眼于中美双边关系。这一点在美国国会技术评估办公室对华技术出口的报告中写得十分明确。1989年后，美国对华技术出口立即停止。随着苏联解体，对华武器出口便裹足不前。美国对台湾的军事和技术转让政策则是为了低层次的战略需要，其直接目的则是帮助台湾抵御中国政府解放台湾。卡特政府的国防部长布朗在国会听证会上，解释美国为什么答应在建交后一年内不向台湾出售武器，说得非常清楚〔34〕。美国行政当局在国会不止一次的表明美国的这一目的。美国政府在解释“八・一七公报”时说，美国没有承诺向台湾出售武器的最后期限，其向台湾出售武器的数量和质量将取决于中国政府对台湾的政策，并按照《与台湾关系法》所说的根据台湾的防务需要，由总统和国会决定。而这里的防务需要则常常指对付中国解放台湾的能力。美国在1992年决定向台湾出售先进的F－16战斗机借口之一就是中国向苏联购买了SU－27战斗机，超出了台湾拥有飞机的水平。除了针对性的目的之外，美国对海峡两岸出售武器和转让高技术的目的还有其他层次的考虑。经济利益是重要的考虑之一。“军售不仅被认为是获得外汇，保持收支平衡的手段”，“而且被认为是为军事工业提供就业机会的手段”。〔35〕80年代以来，美国在竞争力上不断走下坡路，贸易逆差不断增加，但是在高技术产品的国际贸易中不仅处于领先地位，而且一直保持着顺差。1981年高达236亿美元，弥补了一部分贸易逆差。〔36〕这对美国来说是至关重要的。无论是中国大陆（巨大的潜在市场）或是台湾地区（庞大的外汇储备和其提高其防务能力的强烈愿望）都为美国的武器出口和技术转让提供了条件。冷战结束后，美国对华技术出口更多地是从利益角度考虑。美国对台湾扩大军售表现得就更明显。此外，“军售……能在不断演进的事件中对受援者行为产生直接影响”，是一项最有效的工具，“能提供靠拢政治精英的途径，并因此具有影响他们的潜在可能”。〔37〕美国对中国政府的武器出口，是想以向中国出口武器和转让高技术加强两国之间的政治和经济联系，从而影响中国的内外政策。美国领导人认为，通过向中国有限的出售一些武器和转让一些军事高技术使中美两国关系加强了，“中国要同苏联恢复政治和经济关系的任何趋向当然会随之减少”。“从长远看，就会使共产主义变得不那么符合他们的口味”。〔38〕换句话说，它是通过向中国出口军品和技术以加强两国之间的联系从而达到影响中国的对苏政策，影响中国发展方向的目的。对台湾则以武器出售和技术转让以影响和控制台湾，一旦美国认为台湾当局奉行不合乎美国口味的内外政策时，美国动辄以中止武器出售相要挟，且常常得手。1981年和1984年台湾情治系统暗杀美籍华裔学者陈文成、刘宜良（江南）以及1985年扣留美国洛杉矶华文报纸《国际日报》发行人李亚频，美国国会都以停止军售要挟，迫使台湾当局满足美国的要求。〔39〕1990年围绕台湾“总统”选举，“美国在台协会”又以中断对台武器出售胁迫林洋港退出“总统”竞选，使李登辉顺利当上了“总统”。〔40〕2、矛盾性，有限性。美国对海峡两岸的武器出售和技术转让政策从制定到执行都始终充满着矛盾。一是国内的不同地区、机构或党派，出于不同的目的或利益，提出不同的主张。每一项大宗武器出口和技术转让都是经过一系列内部斗争和较量，如1981年到1982年期间在中美双方围绕着美国售台FX战斗机进行谈判的时候，先是一部分议员写信给里根总统反对这一销售，后又有一部分议员则写信坚决支持。〔41〕政府内部以国务卿黑格为首的一派认为这一销售会危及中美双方的战略关系而坚决反对，而以里根总统白宫的一帮顾问的另一派出于亲台反共的信念坚决支持。而1986年美国对华出口价值5.5亿美元的航空电子系统时则是经过一年多的内部斗争以后才作出的决定。〔42〕在冷战结束前，美国对中国的武器出口和技术转让针对苏联但其限度则是不能对台湾构成安全威胁。每一次对华出口都围绕着是否超出这一限度而争吵。二是客观限度与主观愿望之间的矛盾，这在对台湾的军售问题上表现得较为突出。美国对台湾军售以不打破台湾海峡两岸的军事平衡关系，不危及美中两国的战略关系，不使其拥有具有进攻性，从而危及中国大陆的安全。美国传统基金会前亚洲部主任马丁・拉撒特说的很清楚：美国让台湾获得“最低限度的充足自卫力”，“其目标不是要对中华人民共和国可能的进攻，而是要确保在台海存在一种充足的均势，使得武力得以被遏制”。〔43〕如美国出售给台湾的F－16战斗机是AB型，而非具有进攻性的CD型。三是不同目的之间的矛盾。由于美国对海峡两岸武器出口和技术转让具有目的的多重性，不同目的之间也存在着矛盾。在对中国政府的出口方面，一方面把中国看成是对付苏联的潜在盟友，认为“技术转让有助于加强这些（中美之间）关系，增强对付苏联的能力。还可以增强双边的商业关系，增加美国的对华出口。”〔44〕另一方面，又视中国“为潜在的对手，奉行一种异己的意识形态，拥有一种不稳定，不可预测的政治制度”〔45〕。有一些人甚至认为对华技术出口和出售武器是“养虎遗患”，应随时根据两国关系的好坏和经济的需要改变对华出口管制制度。因此，在放松对华武器出口和技术出口限制过程中，美国始终是患得患失，走一步，看一步，说的多，做的少。虽然1983年就把中国列为“V”组，但与该组其他国家又有差异。是该组唯一受巴统审批的国家。对台湾，美国一方面化费很大力量和资金，帮助台湾发展武器。但在台湾完成先进武器的设计后，又担心这些武器会与美国争夺国际武器市场，从而危及美国经济利益，往往又想法加以限制。如台湾的“经国号”战斗机是在美国的帮助下完成设计的，但当它引起世界军火市场的关注时，美国赶快向台湾出售了150架F－16战斗机，迫使台湾减少原定“经国号”的生产数量。〔46〕(二)不同点1、不同基础上的逆向发展。美国对海峡两岸出售武器和技术转让是在不同的基础上开始的。美国对台湾的军售和技术转让是美国在中美建交以前对台湾武装支持基础上开始的。当时美国为“遏制”中国与苏联不仅在台湾驻军，而且还对台湾进行了无偿援助、贷款军售、租借、联合生产等多种形式的销售。建交后美国对台湾的军售和技术转让是中美建交后的遗留问题。其发展趋势应该是随着中美关系发展而逐渐减少。美国对中国政府的武器出口和技术转让政策则不仅是中美建交后美国联华抗苏政策的一部分，也是中美关系健康发展的重要组成部分，是在零的基础上开始的，其发展应当是随着中美关系的良好发展而不断增加。在80年代中美关系平稳发展时期，基本如此。美国对台湾海峡两岸的武器出售和技术转让政策呈逆向发展趋势。卡特政府时期，美国在放宽对华技术出口方面迈出了重大的一步，对台湾的武器出售则在停止一年后有所限制。80年代的大部分时期内，美国对台湾的武器出口在数量上逐年递减，而对中国大陆的军事销售从无到有逐渐缓慢增加，对华技术转让的限制也逐年缓慢的放宽。在这一过程中，美国先是以商业销售，后来开始以政府间军售的形式对华出口。特别需要指出的是，1984年美国在减少其对台的政府间军品销售时，使中国政府有资格从美国获得政府销售的军品。在80年代末和90年代初，随着冷战的结束，美国对台湾的军售无论从质量上还是数量上都有了巨大的增加，但是在对中国政府的军售和技术转让方面经过停止一段时间以后，至今停滞不前。2、不平衡性。在口头上，美国声称对华“双轨”军售和技术转让，是为了保持台湾海峡两岸的“平衡”。但是，对海峡两岸出售武器在质和量上都存在着严重的不平衡。首先，在质量上，美国对中国台湾地区的军售要明显高于对中国政府的军售。80年代美国对台湾的军售中所包括的AIM7F麻雀空对空导弹、标准1型舰对空导弹、C－130运输机、S70C黑鹰直升机；冷战结束后美国对台湾出售的AH－1W超级眼镜蛇攻击机、OH－58D观测直升机、爱国者导弹系统、租借台湾的诺克斯巡防舰（Knox class frigater），特别是1992年布什总统向台湾出售的F－16战斗机，以及克林顿上台后对台湾的军品出售，在性能上都远远超过美国对中国政府出售的武器性能。美国对中国政府出售的武器主要集中在四个范围：反坦克（如TOW式导弹）、炮兵（如弹药大炮生产科技、ＡＴ＼ＴＰＱ－37标准搜索雷达）、防空（如歼－8型战机航空电子仪器）、反潜（如S-70C搜索机、Mark－46反潜鱼雷）等。在技术转让方面，美国对中国台湾地区的技术转让旨在协助台湾提高其防务能力，以此在项目上，主要集中在军事高技术，而美国对中国政府的技术转让则主要集中在军民两用技术。在转让过程中则又突出其民用性质，限制其军事用途。即使在80年代中美关系平稳发展的时期，美国对台湾的军售和技术转让的质量就远远高于对中国政府的军售和技术转让。在冷战结束后，两者的差距就更无法相比了。在数量上，美国对台湾的军售也明显多于对中国政府军售。美国政府1983年的确定以1979年和1980年为基数，加上通货膨胀原因，所确定的底数为8亿美元，即使每年减少2000万美元，每年平均仍7亿多美元。1992年布什总统所宣布的一项对台军售就高达60亿美元。而美国对中国政府的军售从开始到1989年总共才8亿美元。〔47〕在冷战结束后则是裹足不前。动力不同。美国对中国大陆军售和技术转让政策是客观因素推动，主观因素限制；而对台湾的军售和技术转让政策是主观因素推动，客观因素限制。对中国大陆的政策是随着中美关系的发展，美国商人被中国巨大的市场所吸引，向中国出口技术产品的愿望越来越强烈，从而推动美国政府一步步地放宽对华技术出口的限制。当然从中国方面来说，一方面我们缺乏外汇，更重要的是我们一向坚持自力更生的原则，但是从美国国内到巴统都有一系列人为设置的种种限制。即使在中国被列为“V”组的时候，中国仍不能享受其他“V”组国家同等的待遇，因而美国对华武器出口是极其有限的。技术转让政策限制的放宽也是逐步缓慢。“在具体问题上发生摩擦时，技术转让常常被用来作为一种施加压力的杠杆。在中国出口武器问题上，甚至在中国的内政如计划生育等问题上都发生过与技术转让相联系的作法。”〔48〕美国对台湾当局的武器出口，从主观上来说，特别是美国国会十分积极。但是由于美台关系总是受到中美关系的制约，因此美国对台湾的武器出口和技术转让则受到因战略需要而必须保持中美友好战略关系的限制。美国在行动上也总是小心翼翼，考虑中国的反应，选择适当的时机。在80年代的大部分时间内，美国不得不以商业销售代替政府间的军品销售，以技术转让代替军售，以避免恶化中美关系。
著者：张清敏<美国研究>
