如果中国共产党像中国电信那样重组,
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不和美国式民主不一样.
美式民主只讲究自由,对平等一般.
多党执政不一定只有一种形式和性质.
社会主义的多党执政,这才有中国特色.
中国的人民代表大会制度是具有中国特色的政权组织和政治制度，与一些国家的“三权分立”制度有本质的区别。中国之所以不实行立法、行政、司法三权分立制度，是因为它不符合中国国情。
中国的一切权力是属于人民的，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家的行政机关、审判机关、检察机关都是由人大产生的，要对人大负责，受人大监督。人大则由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这样一种制度，最便于人民最终掌握国家权力，也最符合国家机构的效率原则，同中国的国体是相适应的。当然，人大具体行使权力时，并不是所有国家权力都由人大包揽，也不是将国家权力平均分割，使各项权力相互制衡。人民代表大会制度充分体现民主集中制原则，既保证人大统一行使国家权力，又明确划分了国家的行政权、审判权、检察权，兼顾了民主和效率两者所长，使各个国家机关分工合作，协调一致地开展工作。
了解中国为什么不实行“三权分立”制度，引用邓小平的下面这段话很有必要。邓小平说：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”
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那么中国就不能搞多党制吗？答曰：
不能！
为什么这样说呢，它包括经济上和政治上两个原因：在经济上，由于我们必须将我国的经济建立在公有制的基础之上，这就要求人民直接参与经济管理。为防止象资本主义国家那样某个特殊利益集团出于自身利益的需要主导经济生活，客观上要求一个代表整个民族利益的政党。这是在中国不能搞多党制的第一个原因。
在政治上，由于帝国主义势力对中国在战略上的严密封锁――还需要列举那个擅长用军舰、战略轰炸机和巡航导弹实现 “自由”的民主国家的“善行”吗――要求我们团结在一个坚强有力的政党之下；在如此残酷的战略环境下，多党制只会使这个民族走向分裂，会使中国在战略上成为别人的附庸。如果那样的话，中国就会成为第二个苏联！
综上所述，在中国不能实行多党制。我们只能实行中国共产党领导的，建立在公有制经济基础上的人民民主制度。
不能！
为什么这样说呢，它包括经济上和政治上两个原因：在经济上，由于我们必须将我国的经济建立在公有制的基础之上，这就要求人民直接参与经济管理。为防止象资本主义国家那样某个特殊利益集团出于自身利益的需要主导经济生活，客观上要求一个代表整个民族利益的政党。这是在中国不能搞多党制的第一个原因。
在政治上，由于帝国主义势力对中国在战略上的严密封锁――还需要列举那个擅长用军舰、战略轰炸机和巡航导弹实现 “自由”的民主国家的“善行”吗――要求我们团结在一个坚强有力的政党之下；在如此残酷的战略环境下，多党制只会使这个民族走向分裂，会使中国在战略上成为别人的附庸。如果那样的话，中国就会成为第二个苏联！
综上所述，在中国不能实行多党制。我们只能实行中国共产党领导的，建立在公有制经济基础上的人民民主制度。
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“行政三分制”勾勒政府改革新方向
21世纪经济报道 2003-03-06 11:39:53
叶必丰
潘洪祥
周佑勇
石佑启
中共十六届二中全会建议，国务院根据全会通过的《深化行政管理体制和机构改革的意见》形成《国务院机构改革方案》提交十届全国人大一次会议审议。
国家政府机构的改革，今年已经是第八次。而这一次是突破性的深层次改革，其特点是“转变政府职能”，其内容是“在政府内部将决策、执行、监督适度分离开来且相互协调”。特别是在政府决策方面，有如下三个特点：决策标准高、更科学化民主化；决策过程更公开和透明；在制定决策时将举办社会听证和引进专家制度。
深圳作为中央编制办选定的试点，即将推出深化公共行政管理体制试点改革方案，事实上将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕。这场改革的基本思路是“行政三分制”，在深圳已秘密酝酿一年多。
行政三分制的模式选择
合理配置政府职能
周佑勇：行政三分制的关键还是政府职能如何合理配置的问题。但行政三分制究竟是对各政府职能部门总体上的职能分离，还是对每个政府职能部门的职能进行分解？如果是前者，显然“行政三分”显得过于简单，且有的行政职权根据现行法律的规定是不能进行分离的，如行政拘留权依法只能由公安部门行使，而不能在各政府部门之间进行分离。但如果是后者，即在每个政府职能部门内部进行职能分解，如设立公安决策局、公安执行局、公安监督局等，这恐怕又过于复杂，且可能导致机构的增加。所以就我国现行立法及政府职能的性质来看，有些职能可以在各政府职能部门之间进行分离、合并，但有些职能只能在职能部门内部进行分离。这是推行行政三分制首先要解决的问题。
叶必丰：选择什么样的模式，应考虑到以下几个问题：
宪法和法律依据问题。我国的宪法、组织法对行政机构的设置有明确规定，三分制如何与之衔接？作为一种探索还是应允许其作一些尝试，允许突破。但是，我们是否应该接受并进行推广，要考虑到宪法、组织法上能否作出这样的修改规定。
如果宪法和组织法按照深圳的实践所总结出来的经验修改的话，是否科学？宪法和组织法必须按照科学性的思路来修改。我认为，如果按照这种思路去修改宪法和组织法，存在以下几个问题：
第一，决策部门同本级政府之间的关系问题。一般来说来，本级政府的职能部门是执行部门。但这也是相对而言的。比如，市政府的一个局相对于本级政府和人大来讲是执行部门，但是对于区一级相应的部门来说则是决策机关。那么，就产生了新成立的决策局与政府之间的关系问题。到底由本级政府来决策还是由决策局来决策？谁是真正的决策机关？
第二，区分决策、执行和监督的客观标准不好确定。比如，城市小区的成片拆迁和开发决定，相对于一些行政机关而言是决策，但相对于另一些行政机关来讲则是执行。那么这项职责到底应该归决策机关还是归执行机关？
第三，按照决策、执行和监督划分成立的部门仍然是政府的职能部门，而且是平级的。这样一来就违反了行政学上的基本原理，即决策部门要高于执行部门的层级关系。这也不具有可行性。既然是平级关系，执行机关为什么要执行决策机关的决定，决策和执行机关为什么要接受监督机关的监督？作为平级机关，决策部门怎么能相信执行部门是在认真执行、监督部门尽到了监督职能呢？当然，国家可以通过法律直接对此加以规定，使执行机关执行决策，使决策和执行机关接受监督。但是如果这种法律规定建立在自律的基础之上，或者从人性论的角度即性善的基础上，那么要实现相互制约仍然是不可能的。
在西方国家，立法、行政和司法三者之间在宪法上也是平等的关系，为什么就能实现相互制约呢？它们是建立在他律或者性恶的基础上的，是通过相互行使批准权和否定权来实现的。总统可以否决法案，总统的人事提名要经国会批准，可以任命法官；国会可以制定法律，批准或否决总统的人事提名，等等。三权之间的制约取决于相互批准和相互否定。而在我国，决策、执行和监督这一思路没有考虑到相互之间的制约，要达到改革的目标是很困难的。但是，决策、执行和监督三种机关之间设计成相互制约的机关，也是不行的。因为他们都是行政机关，行政机关是需要讲求效率性和统一性的。决策、执行和监督三者之间的关系，不同于立法、行政和司法之间的关系。
因此，不论按那个思路来分析，把行政机关分成决策、执行和监督三类，都是有问题的，不可行的。
执法主体资格的法律依据
周佑勇：除了宪法和组织法上的依据问题外，主要还有一个作为执法主体资格的法律依据问题。比如综合执法机构作为独立行政执法主体有《行政处罚法》的明确规定。行政三分制的实行必然要涉及各种行政机构之间的撤销与合并，在独立的决策机构、执行机构和监督机构设立以后，同样存在一个它们作为执法主体资格的法律依据问题。至少必须有行政法规的授权，且存在一个与有关行业性行政法规的衔接问题。如同刚才所说，像行政拘留这样的职权是不能在各政府部门之间进行分离的。否则就要修改现行立法的规定，但即使这样，这种职权的性质又决定它不能在各政府部门之间进行分离。
另外，决策、执行和监督部门这三者之间的关系，以及它们与本级政府之间的关系究竟如何设计，的确也是有待思考的问题。解决这个问题，我想可以采取几个方案：方案之一就是把决策权交给政府，这样决策部门就高于执行部门和监督部门，同时，在政府之下设立专门的决策咨询机构，协助政府作出决策，为政府参谋，类似于香港的“行政会”；方案之二就是决策、执行和监督三个部门之间实行相互否定，执行部门可以以法定程序否定决策部门的决策。
叶必丰：但需要补充说明的是，在西方国家，行政权、司法权和立法权相互否定的概率很小，而决策、执行和监督三部门之间相互否定的概率很大。即使原来没有分为这三类机关，相互扯皮已经比比皆是。如果法律再给予他们相互制约的机会，那么不仅仅会使相互扯皮合法化，而且扯皮现象将更多、更难以解决。这样，行政的效率将无从谈起。
潘洪祥：公共行政管理是政治系统的一部分，因此，实行“行政三分制”要考虑宪政生态环境。但是，目前我国的法治环境并不理想。之所以出现部门之间利益竞争，直接原因是同一部门既立法、又执法。用行政三分制解决这一问题是可以，但根本的办法在于法律制定时就要防止政府各部门滥用自由裁量权、对法律规范作任意的解释。
其次，在公共行政管理体制中，公共财政管理体制也是制约实行行政三分制的因素之一。预算外资金管理制度和预算内资金管理制度并存，这样为了弥补政府人员过多而导致的资金不足，有的政府部门就可能滥施大量的财产罚款，从而引起部门之间利益的争夺。在全国推行行政三分制必须解决这个前提条件的问题。
另外，从中国权力体系的结构来讲，决策机关是人大，政府只是执行法律的机关。按照这种体制，主要应强化权力机关的决策机制较为可行。决策交给行政部门后，如何衡量决策的科学性、有效性也是推进行政三分制所应当考虑的一个重要方面。决策作出之后，在多大程度上才能满足公众的需求以及如何确立一个评价体制的问题，也是需要解决的。
深圳行政三分制的目标
深圳行政改革试验
叶必丰（武汉大学法学院教授、博导）：对这一问题，深圳已经进行了很多年的研究。他们主要借鉴的还是香港和新加坡经验，成立一个或多个决策局、若干个执行局及审计和监察等监督部门，即对行政权进行重新分解。这样的目的主要有三点：一是保证行政的高效，二是促进公共服务，三是促进政府的廉洁。但是已有试点的做法是否科学，是否值得进一步总结和推广，还有待于讨论和研究。
周佑勇（武汉大学法学院教授）：对行政三分制目的及其意义的认识，首先应与政治文明建设联系起来。中国经过了20多年的伟大改革，已经基本上完成了从计划经济体制向市场经济体制的转变，并逐步迈向小康社会。
经济发展达到一定程度后，必须要有一种好的政治制度。为此党的十六大报告将“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，要求“继续积极稳妥地推进政治体制改革”。而行政管理体制改革是政治体制改革最重要的组成部分，因此党的十六大报告提出要进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革，“形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制”，并且明确指出应当“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”
深圳“行政三分制”的改革就是要改变传统的行政管理体制，将行政系统内部的决策、执行和监督这三种职能相对分离，并在这三者之间形成相互制约、相互协调的运行机制。其目的在于将深圳建设成为中国内地城市中政府决策最民主、执行效率最高、监督最有力的地方。深圳“行政三分制”的改革无疑可以被认为是对党的十六大报告所提出的行政管理体制改革基本要求的一种制度性回应，是对推进政治文明建设所做的一个有益尝试。
石佑启（中南财经政法大学法学院副教授）：实行行政三分制，的确应该说是进行政府再造的一项重大举措，是创新行政管理体制的一个有益探索。其目的在于在行政系统内部打破“权力垄断”现象，将决策、执行、监督三种职能作相对的分离，进行权力的重新配置，即将决策职能从政府各部门中分离出来，在进行事务和职能分析的基础上，以大行业大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策部门行使决策权，执行局行使执行、审批权，再成立专门的监督局行使监督权，三者相辅相成、相互制约、相互协调，建立结构合理、配置科学、程序规范、运转灵活、制约有效的权力运行机制，以提高公共服务的质量和水平。
重“执行”轻“决策”
周佑勇：对行政三分制的评价，还必须与我国现行行政体制存在的问题联系起来。概括起来，我国现行行政体制主要存在两个方面的问题：一是从政府职能部门的整体上看，存在职能分工过细的问题。现有政府职能部门基本上按照行政事务的性质划分为公安、税务、工商、教育、科技、文化、卫生、体育、交通、环境、城建、民政、民族、司法行政、监察、审计、计划生育等等。这种职能分工必然会导致机构臃肿，加之我国现行立法在职能配置上往往将对某一社会经济事务的管理权限同时授予几个职能部门，这必然又会导致权限重叠交叉，政出多门，重复执法，既增加了管理成本、降低了行政效率，也使相对人无所适从，还使权力寻租、腐败有机可乘。二是从每个政府职能部门的内部权限上看，又存在着权力过分集中的问题。中国现有政府机构的设置基本上沿袭的是前苏联的权力集中摸式，在这种模式下，政府每个职能部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督。这必然会形成事实上的“权力垄断”，造成“弱政府、强部门”的格局。许多人已经认识到这一点。因此，重新配置政府职能、调整机构设置、合理划分权限，以建立和谐一致的行政组织体系是地方机构改革的主要目标。
而“行政三分”实际上就是要实行政府职能的重新组合、职权的重新配置和结构的重新调整，将政府的管理职能合理地分配到各相关的职能机构。它按照行政功能的性质将政府部门的职能分解为决策、执行和监督三个“职能块”，这一方面使职能划分简化、不至于分得过细，另一方面使得权力从过分集中走向分散，改变了权力运作的传统规则。从这个意义上说，深圳“行政三分制”改革的目标是值得肯定的，它有利于政府职能的合理化，从而提高行政效率，减少权力腐败。
另外，深圳“行政三分制”将决策与执行两种职能相分离，突出“决策职能”相对独立的地位，也是值得肯定的。我们说提高行政效率主要应当是提高“执行”的效率，说克服权力腐败主要是加强“监督”的力度，突出监督的重要性。“行政三分制”除这两个方面外还力求突出“决策”的地位，这一点是很有价值的。从某种角度说，“决策”比“执行”更重要，一旦决策错误，执行得越好就等于说错误越大。但是我国现行行政管理中普遍存在着决策短平快，重执行轻决策的问题，这种做法，往往带来巨大社会成本的付出。
行政三分制将决策与执行两种职能相分离，不仅可以促进执行的效率化，还可以提高决策的民主化、科学性。因为执行要求快，但决策却不一定要求快。在作出决策时，政府可以通过听证、民意调查、专家咨询等行政参与方式，广泛听取各方面的意见，广泛吸纳民意、集中民智。这一方面提高了决策的民主化，另一方面在这种充分论证的基础上作出的行政决策，必然会大大减少决策的失误，提高决策的科学性。
“行政三分”有别“三权分立”
潘洪祥（中南民族大学法学院讲师）：“行政三分制”起源于英国，从其产生的背景来看，是因为二战之后，随着国家干预经济的深入，政府行政职能增多，行政权逐渐扩大，并在国家权力体系中占据主导地位。在这种背景下，英国政府为了提高行政效率、降低行政成本和提高公共服务质量而提出了“行政三分制”。因此，“行政三分制”是行政权集中和垄断后，宪法“三权分立和制衡原则”在行政权中的表现和运用。也就是说，在确立行政主导的地位之后，才有“行政三分制”的产生。香港便是一个以行政权为中心和主导的地区。所以，我国实行“行政三分制”，首先第一个设问是：我国是不是行政主导的国家？
有关新闻媒介转引个别官员和专家谈话，认为“行政三分制”的直接目的是为了杜绝部门利益。可以确信，“行政三分制”通过行政机关内部的权力制约，对防范政府权力寻租和腐败有一定作用，但作用是不是如想象中的那么大？值得进一步思考和论证。英国和香港实行“行政三分制”的主要目的也不在此。
叶必丰：行政三分制的目标和意义还是主要应从行政体制中所存在的问题来分析。就我们的话题范围来讲，行政体制中的问题主要有以下几个方面：
1.行政权比较大，权力过于集中。从整个历史来看，各国主要还是“行政中心主义”。不是“行政中心主义”的国家很少，表现为一是时间上很短，二是这样的国家也是少数。具体来说，即使自由资本主义时期的英国实行议会中心主义，但是后来行政权又集中起来了。对于中国而言，在国家体系范围内几乎一直是行政中心主义，权力一直是过于集中，过于强大的。
2.权力过于集中后的监督问题。如果监督有效有力的话，也即权力的扩张和监督的加强成正比例关系的话，权力再大也无妨；但是如果监督较弱，而行政权越来越大，权力成为不受监督的权力，则会走向腐败。我国不实行三权分立，人大、司法对行政权的制约还是很有限的，并没有形成强有力的监督机制。
3.权力总体上已经很强大，但是如果其内部的自律机制仍然很有效，那么也能达到制约权力的目的，国家机器同样可以正常运转。目前，我国的行政内部监督机制主要是审计监督、监察监督和层级监督。由于目前审计监督和监察监督与其他的部门是并列的关系，层级监督也有赖于上下级的沟通，那么这样的监督如何才能有效还是值得研究的问题。
4.权力最终还是应归结到目的上来。如果权力很大，但是能够达到高质优效的公共服务的目的，那么监督弱一些也无大碍。但实际上是，权力很大，而公共服务的质量并不能让公众满意，成本开支也很大。上届政府朱总理在记者招待会上也指出，我们的财政成了吃饭财政。在经过两届政府改革后，合并了一些机构，也进行了精简，取得了很大的成绩，但是距离目标还较远。从这一点来看，我们的政治体制、行政体制还是要进行改革。这在十六大报告中，已将此提到一个新的高度。十六届二中全会主要有两个议题，人事安排建议和政治体制改革。这就说明，党中央已经确定了继续并且加大力度进行政治体制改革的决心。
从这些来看，行政三分制的初衷和目标还是值得肯定的。首先，在不改变人大、司法的地位、功能等政治框架下，来寻求行政内部制约机制，约束强大的行政权。其次，它总的思路是通过行政权的再分工、再划分，从而把行政权分解到若干不同的部门行使，使得行政权不过分集中在某一具体部门，行政权显得不那么强大，实现分权的效果，实现监督和制约权力的效果。
政府机构改革的新思路
权力的内部分解
石佑启：实行职能的相对分离，是行政改革的一个新动向。在具体方案上，我们是否可以作这样的设计：将决策职能从政府各个部门分离出来，按照大行业、大系统的标准设立若干决策中心，这些决策中心直接隶属于政府，决策中心的人员由行政部门代表、各个行业的专家以及公民代表组成。决策中心的职能是及时充分地向社会公众发布有关的决策信息，广泛听取社会公众的意见，在反复调研和论证的基础上向政府提出决策建议，并提交决策方案，经政府认可后，以政府的名义发出。这样，既能保证决策的民主性，也能增强决策的权威。
决策作出后，交由执行部门去执行。执行部门可以是政府工作部门，也可以非政府的社会组织，即在执行阶段可以打破垄断，引入竞争，如果某项决策交由非政府的社会组织去执行，成本更低，社会效果更好，则可由非政府的社会组织去执行。在监督方面，可以相对集中地设立一些监督部门，由其专门行使监督权，主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督，并可作出具有法律效率的监督决定。
叶必丰：到目前为止，我国划分行政权的实践，已经有三个标准：第一，按行政事务的性质，划分为民政、林业、农业、水利和交通等部门。第二，按行政权在不同程序阶段的法律特征，把行政权分为审批权和执法权，从而成立行政审批中心和行政执法局。这是在行政处罚法颁布以来所采用的。第三，按行政学原理上的功能―――决策、执行和监督来划分。这是一种较好的标准，但是如果把具有决策功能的权力集合在一起归结于一个部门也是很困难的，因为一个功能往往是由很多部门来发挥。这样的困难程度不低于第一种标准。
这样来说，我们的思路还是要围绕所要实行的目标―――权力的内部分解，监督作为内部机制，同时结合法律依据来分析其可能性。
任何一个行政机关都是具有决策功能的，在某种意义上来说都是决策机关，在发挥决策权时，要和监督功能有效地结合起来。这里要强调的是，决策和监督功能的结合和协调，而不是决策机关和监督机关的设计或配置。凡是一个行政机关在行使决策权时，都应通过一定的组织作出（在德国行政程序法规定的是委员会制度，在香港也有很多这样的委员会），以此来达到对决策的监督功效。比如香港设立了很多委员会，如司法人员薪俸及服务条件委员会、首长薪俸及服务条件委员会、公务员薪俸及服务条件委员会、警察评议委员会，等等。一项决策必须经过这样的委员会。委员会的代表或委员，分别来自行政机关、工商企业界、行业组织、工会等社团、社会贤达或专家学者。这些委员会的成员来自社会各方，是不同利益群体的代表。决策时不仅有行政机关的声音，还有相对人的声音，有各种利益群体的声音。这样，可以使得相对人和社会各界的意见得到采纳，作出的决策更民主、更科学、更公正。同时，由于各种利益全体代表的参与，决策本身又发挥了监督和制约的功效。这一机制本身可以使得决策和监督的双重功效得到体现。我们认为在决策层面要有这样的机制，而不是成立专门的决策局。
在执行层面，我同意石教授的观点。如果某项社会事务的执行由社会来承担更为经济、更为合理的话，不妨交给社会执行，如防疫、进出口检疫等。这也符合国际上放松规制的趋势。当然，公共管理社会化，涉及到行为责任的承担问题。所以还应当明确权责问题。
监督有待加强
监督功能还要加强，但并不一定要集中于一个部门。十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分专门提出要“加强对权力的制约与监督”。在政府机构设置方面，提出要按照“决策、执行和监督相协调”的原则来推进改革。在某种意义上，决策、执行和监督的区分，既反映了对当代西方国家“市场化政府”或“重塑政府”改革经验的借鉴，也折射出对行政机构内部进行“以权力制约权力”的尝试。
就目前来讲，监督要形成一个拳头才是强有力的监督。形成拳头效应有两种办法，即相互协调和机构合并。我更倾向于合并。要发挥监督功能同样需要新的机制。我国存在着监督不力的现象，如对于老百姓举报却官官相护，举报人的举报信转到被举报人手中。监督要发动公众，要运用公众参与的力量来进行有效地监督，也可以成立相应的行业委员会，吸收各方代表。这种组织不同于决策机制里的监督，因为决策机制里的监督中，相对人或（行政机关以外的）各方代表没有决策的提议权，而在这里则可以赋予相对人以监督提议权。当然，这还需要相应的辅助措施。执行要求效率，如果在强调效率上有问题的话，则就要靠监督来解决了。
同时，这里也要有宪法和法律上的依据。那就是宪法所规定的人民当家作主权，人民以各种形式参与国家管理权。在十六大报告和十六届二中全会的决议中也提到“决策、执行、监督相协调”，也即决策、执行和监督可以通过功能上的协调来解决，不一定非要设立三种机构组织来解决问题。
石佑启：如果这样实行三分制，选择的就是决策与执行两头是委员会、中间是执行机构的模式。但就监督而言，现有的情况是，在行政系统内部存在上下级行政机关的层级监督，也有专门的行政监督机关（监察、审计机关）的监督，那么监督委员会该如何设立？是将政府法制部门的监督机构与各政府行政部门内部的监督机构合并，并将监察与审计机关也拉进来，组建一个新的监督委员会，由其专门行使监督权？还是采取其他方式设立监督委员会，并赋予其相应的监督职能？
叶必丰：我认为在决策层，每个部门、机关都有类似的决策委员会，尤其是那些上级机关或重要部门。对于监督而言，现在很多部门都有监督功能，集中到一两个部门里也是不可能的。委员会不是一个而是多个，吸收广泛的代表参加。
石佑启：这种委员会是否能做出有效的决定呢？这种组织是什么样的性质？与原有的监督体制是否有冲突呢？
周佑勇：思路很好，但决策、执行、监督是否都要、都能够社会化？这些社会化的组织的经费从何而来？是否会导致机构的增加？我认为这实际上并没有涉及到机构的改革。
叶必丰：在监督方面，相对人以及专门负责监督部门的成员和政府在一起协商、沟通，谋求纠纷的和平解决。这是委员会的一个功能。另一个功能就是相对方对需要查处的问题有提议权，引进民间的力量，而监督部门则付之于行动。这种组织作出来的决定没有法律效力，但是有道义和诚信上的约束力。如果一个政府，一个机关是信守承诺的机关，那么就必须履行在该委员会里达成的协议。并且，通过这种组织把分散的群众监督机制化、集合化了，使得被管理方能参与进来，形成了集体的力量。当然，它并不是要取代原来的监察、审计机关。
这种组织不属于政府机关。它是民众参与的一种形式。在英国、香港，这种组织政府是不给津贴的。它属于一种中介性的组织，主要是沟通政府和公众，也是一种临时性的组织，与原有的监督机制并不相悖。这种机构存在时并不是每天都决策，其工作方式有两种，一种是文件的传阅，一种是开会式。一般只是在有必要的情况下召开会议。作为民间代表代表了其所属阶层、群体的利益，讨论方案存在的问题，并不能去制定一个方案，故不存在机构增加的问题。对于机构改革，从行政职能上来讲，不能用决策、执行和监督的分类方法来涉及到机构改革。与原有的监督机制的冲突肯定是有的，可以通过诉讼、反贪局等途径来进行救济，救济途径可由当事人自主选择。
这种机制发挥群众的监督效率，使行政机关不能遮掩某些问题。公法领域中的很多问题通过诉讼途径来解决的还是少数。政府通过这样一种平和的机制解决问题，公众也能够接受，社会可减少震荡。这样就相当于增加一个缓冲的途径，同时发挥合力的作用，群众的监督权利也有个落实的地方。
周佑勇：让社会公众参与到政府决策、执行和监督职能的运作中来，充分发挥群众的参与作用，这对于解决行政机关和公民之间的冲突很重要，也是十分可行的，但是解决不了部门之间的冲突。尽管行政三分制还有许多问题有待研究和解决，但主要涉及到的就是要解决部门利益之间的冲突。这正是行政体制和机构改革的关键之所在。
潘洪祥：监督是对决策的监督还是对执行的监督？我认为监督实际上是监督决策和执行两个方面的问题。但是监督委员会对决策如何监督？再者对于外部的监督机关即人大与司法机关的监督也应当予以强化。
石佑启：我认为不一定在全国都统一采取深圳机构改革这样的模式，各个地区可以根据自己的特点，探索适合自己改革的模式。
叶必丰：我们首先要肯定深圳模式的目标和初衷，但是否定其方案，即依此来分解行政机关。要加强决策、监督的功能，使之民主化、科学化和法治化，但是行政机关的精简、权力的缩小，通过这样的划分是解决不了问题的。
一般而言，改革总是从最容易之处下手，或者是体制边缘，或者是触动利益较小的环节。如果说改革初期由于放权的缘故，地方政府的制度创新行为占据重要地位，那么随着改革的全局化和日益深入，地方政府面临的制度创新成本和风险就越来越大。此时，改革的深化对高层的制度供给需求就会增加。中央政府也将因此而面临越来越大的制度创新压力，综合性、整体性、体制性的问题必须由中央政府出来承担制度创新的角色。
在某种意义上，党的十六大正是政治体制改革的这样一个转折点。尽管理论指导实践的功效需要一个时间量来检测，尽管深圳的实践还有待观察，但我们确实可以将深圳正在进行的行政改革作为一个事例来说明高层的主动性。
●叶必丰：武汉大学法学院教授、博导：周佑勇：武汉大学法学院教授；石佑启：中南财经政法大学法学院副教授；潘洪祥：中南民族大学法学院讲师
●整理人：武汉大学法学院硕士研究生谈玲
21世纪经济报道 2003-03-06 11:39:53
叶必丰
潘洪祥
周佑勇
石佑启
中共十六届二中全会建议，国务院根据全会通过的《深化行政管理体制和机构改革的意见》形成《国务院机构改革方案》提交十届全国人大一次会议审议。
国家政府机构的改革，今年已经是第八次。而这一次是突破性的深层次改革，其特点是“转变政府职能”，其内容是“在政府内部将决策、执行、监督适度分离开来且相互协调”。特别是在政府决策方面，有如下三个特点：决策标准高、更科学化民主化；决策过程更公开和透明；在制定决策时将举办社会听证和引进专家制度。
深圳作为中央编制办选定的试点，即将推出深化公共行政管理体制试点改革方案，事实上将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕。这场改革的基本思路是“行政三分制”，在深圳已秘密酝酿一年多。
行政三分制的模式选择
合理配置政府职能
周佑勇：行政三分制的关键还是政府职能如何合理配置的问题。但行政三分制究竟是对各政府职能部门总体上的职能分离，还是对每个政府职能部门的职能进行分解？如果是前者，显然“行政三分”显得过于简单，且有的行政职权根据现行法律的规定是不能进行分离的，如行政拘留权依法只能由公安部门行使，而不能在各政府部门之间进行分离。但如果是后者，即在每个政府职能部门内部进行职能分解，如设立公安决策局、公安执行局、公安监督局等，这恐怕又过于复杂，且可能导致机构的增加。所以就我国现行立法及政府职能的性质来看，有些职能可以在各政府职能部门之间进行分离、合并，但有些职能只能在职能部门内部进行分离。这是推行行政三分制首先要解决的问题。
叶必丰：选择什么样的模式，应考虑到以下几个问题：
宪法和法律依据问题。我国的宪法、组织法对行政机构的设置有明确规定，三分制如何与之衔接？作为一种探索还是应允许其作一些尝试，允许突破。但是，我们是否应该接受并进行推广，要考虑到宪法、组织法上能否作出这样的修改规定。
如果宪法和组织法按照深圳的实践所总结出来的经验修改的话，是否科学？宪法和组织法必须按照科学性的思路来修改。我认为，如果按照这种思路去修改宪法和组织法，存在以下几个问题：
第一，决策部门同本级政府之间的关系问题。一般来说来，本级政府的职能部门是执行部门。但这也是相对而言的。比如，市政府的一个局相对于本级政府和人大来讲是执行部门，但是对于区一级相应的部门来说则是决策机关。那么，就产生了新成立的决策局与政府之间的关系问题。到底由本级政府来决策还是由决策局来决策？谁是真正的决策机关？
第二，区分决策、执行和监督的客观标准不好确定。比如，城市小区的成片拆迁和开发决定，相对于一些行政机关而言是决策，但相对于另一些行政机关来讲则是执行。那么这项职责到底应该归决策机关还是归执行机关？
第三，按照决策、执行和监督划分成立的部门仍然是政府的职能部门，而且是平级的。这样一来就违反了行政学上的基本原理，即决策部门要高于执行部门的层级关系。这也不具有可行性。既然是平级关系，执行机关为什么要执行决策机关的决定，决策和执行机关为什么要接受监督机关的监督？作为平级机关，决策部门怎么能相信执行部门是在认真执行、监督部门尽到了监督职能呢？当然，国家可以通过法律直接对此加以规定，使执行机关执行决策，使决策和执行机关接受监督。但是如果这种法律规定建立在自律的基础之上，或者从人性论的角度即性善的基础上，那么要实现相互制约仍然是不可能的。
在西方国家，立法、行政和司法三者之间在宪法上也是平等的关系，为什么就能实现相互制约呢？它们是建立在他律或者性恶的基础上的，是通过相互行使批准权和否定权来实现的。总统可以否决法案，总统的人事提名要经国会批准，可以任命法官；国会可以制定法律，批准或否决总统的人事提名，等等。三权之间的制约取决于相互批准和相互否定。而在我国，决策、执行和监督这一思路没有考虑到相互之间的制约，要达到改革的目标是很困难的。但是，决策、执行和监督三种机关之间设计成相互制约的机关，也是不行的。因为他们都是行政机关，行政机关是需要讲求效率性和统一性的。决策、执行和监督三者之间的关系，不同于立法、行政和司法之间的关系。
因此，不论按那个思路来分析，把行政机关分成决策、执行和监督三类，都是有问题的，不可行的。
执法主体资格的法律依据
周佑勇：除了宪法和组织法上的依据问题外，主要还有一个作为执法主体资格的法律依据问题。比如综合执法机构作为独立行政执法主体有《行政处罚法》的明确规定。行政三分制的实行必然要涉及各种行政机构之间的撤销与合并，在独立的决策机构、执行机构和监督机构设立以后，同样存在一个它们作为执法主体资格的法律依据问题。至少必须有行政法规的授权，且存在一个与有关行业性行政法规的衔接问题。如同刚才所说，像行政拘留这样的职权是不能在各政府部门之间进行分离的。否则就要修改现行立法的规定，但即使这样，这种职权的性质又决定它不能在各政府部门之间进行分离。
另外，决策、执行和监督部门这三者之间的关系，以及它们与本级政府之间的关系究竟如何设计，的确也是有待思考的问题。解决这个问题，我想可以采取几个方案：方案之一就是把决策权交给政府，这样决策部门就高于执行部门和监督部门，同时，在政府之下设立专门的决策咨询机构，协助政府作出决策，为政府参谋，类似于香港的“行政会”；方案之二就是决策、执行和监督三个部门之间实行相互否定，执行部门可以以法定程序否定决策部门的决策。
叶必丰：但需要补充说明的是，在西方国家，行政权、司法权和立法权相互否定的概率很小，而决策、执行和监督三部门之间相互否定的概率很大。即使原来没有分为这三类机关，相互扯皮已经比比皆是。如果法律再给予他们相互制约的机会，那么不仅仅会使相互扯皮合法化，而且扯皮现象将更多、更难以解决。这样，行政的效率将无从谈起。
潘洪祥：公共行政管理是政治系统的一部分，因此，实行“行政三分制”要考虑宪政生态环境。但是，目前我国的法治环境并不理想。之所以出现部门之间利益竞争，直接原因是同一部门既立法、又执法。用行政三分制解决这一问题是可以，但根本的办法在于法律制定时就要防止政府各部门滥用自由裁量权、对法律规范作任意的解释。
其次，在公共行政管理体制中，公共财政管理体制也是制约实行行政三分制的因素之一。预算外资金管理制度和预算内资金管理制度并存，这样为了弥补政府人员过多而导致的资金不足，有的政府部门就可能滥施大量的财产罚款，从而引起部门之间利益的争夺。在全国推行行政三分制必须解决这个前提条件的问题。
另外，从中国权力体系的结构来讲，决策机关是人大，政府只是执行法律的机关。按照这种体制，主要应强化权力机关的决策机制较为可行。决策交给行政部门后，如何衡量决策的科学性、有效性也是推进行政三分制所应当考虑的一个重要方面。决策作出之后，在多大程度上才能满足公众的需求以及如何确立一个评价体制的问题，也是需要解决的。
深圳行政三分制的目标
深圳行政改革试验
叶必丰（武汉大学法学院教授、博导）：对这一问题，深圳已经进行了很多年的研究。他们主要借鉴的还是香港和新加坡经验，成立一个或多个决策局、若干个执行局及审计和监察等监督部门，即对行政权进行重新分解。这样的目的主要有三点：一是保证行政的高效，二是促进公共服务，三是促进政府的廉洁。但是已有试点的做法是否科学，是否值得进一步总结和推广，还有待于讨论和研究。
周佑勇（武汉大学法学院教授）：对行政三分制目的及其意义的认识，首先应与政治文明建设联系起来。中国经过了20多年的伟大改革，已经基本上完成了从计划经济体制向市场经济体制的转变，并逐步迈向小康社会。
经济发展达到一定程度后，必须要有一种好的政治制度。为此党的十六大报告将“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，要求“继续积极稳妥地推进政治体制改革”。而行政管理体制改革是政治体制改革最重要的组成部分，因此党的十六大报告提出要进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革，“形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制”，并且明确指出应当“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”
深圳“行政三分制”的改革就是要改变传统的行政管理体制，将行政系统内部的决策、执行和监督这三种职能相对分离，并在这三者之间形成相互制约、相互协调的运行机制。其目的在于将深圳建设成为中国内地城市中政府决策最民主、执行效率最高、监督最有力的地方。深圳“行政三分制”的改革无疑可以被认为是对党的十六大报告所提出的行政管理体制改革基本要求的一种制度性回应，是对推进政治文明建设所做的一个有益尝试。
石佑启（中南财经政法大学法学院副教授）：实行行政三分制，的确应该说是进行政府再造的一项重大举措，是创新行政管理体制的一个有益探索。其目的在于在行政系统内部打破“权力垄断”现象，将决策、执行、监督三种职能作相对的分离，进行权力的重新配置，即将决策职能从政府各部门中分离出来，在进行事务和职能分析的基础上，以大行业大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策部门行使决策权，执行局行使执行、审批权，再成立专门的监督局行使监督权，三者相辅相成、相互制约、相互协调，建立结构合理、配置科学、程序规范、运转灵活、制约有效的权力运行机制，以提高公共服务的质量和水平。
重“执行”轻“决策”
周佑勇：对行政三分制的评价，还必须与我国现行行政体制存在的问题联系起来。概括起来，我国现行行政体制主要存在两个方面的问题：一是从政府职能部门的整体上看，存在职能分工过细的问题。现有政府职能部门基本上按照行政事务的性质划分为公安、税务、工商、教育、科技、文化、卫生、体育、交通、环境、城建、民政、民族、司法行政、监察、审计、计划生育等等。这种职能分工必然会导致机构臃肿，加之我国现行立法在职能配置上往往将对某一社会经济事务的管理权限同时授予几个职能部门，这必然又会导致权限重叠交叉，政出多门，重复执法，既增加了管理成本、降低了行政效率，也使相对人无所适从，还使权力寻租、腐败有机可乘。二是从每个政府职能部门的内部权限上看，又存在着权力过分集中的问题。中国现有政府机构的设置基本上沿袭的是前苏联的权力集中摸式，在这种模式下，政府每个职能部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督。这必然会形成事实上的“权力垄断”，造成“弱政府、强部门”的格局。许多人已经认识到这一点。因此，重新配置政府职能、调整机构设置、合理划分权限，以建立和谐一致的行政组织体系是地方机构改革的主要目标。
而“行政三分”实际上就是要实行政府职能的重新组合、职权的重新配置和结构的重新调整，将政府的管理职能合理地分配到各相关的职能机构。它按照行政功能的性质将政府部门的职能分解为决策、执行和监督三个“职能块”，这一方面使职能划分简化、不至于分得过细，另一方面使得权力从过分集中走向分散，改变了权力运作的传统规则。从这个意义上说，深圳“行政三分制”改革的目标是值得肯定的，它有利于政府职能的合理化，从而提高行政效率，减少权力腐败。
另外，深圳“行政三分制”将决策与执行两种职能相分离，突出“决策职能”相对独立的地位，也是值得肯定的。我们说提高行政效率主要应当是提高“执行”的效率，说克服权力腐败主要是加强“监督”的力度，突出监督的重要性。“行政三分制”除这两个方面外还力求突出“决策”的地位，这一点是很有价值的。从某种角度说，“决策”比“执行”更重要，一旦决策错误，执行得越好就等于说错误越大。但是我国现行行政管理中普遍存在着决策短平快，重执行轻决策的问题，这种做法，往往带来巨大社会成本的付出。
行政三分制将决策与执行两种职能相分离，不仅可以促进执行的效率化，还可以提高决策的民主化、科学性。因为执行要求快，但决策却不一定要求快。在作出决策时，政府可以通过听证、民意调查、专家咨询等行政参与方式，广泛听取各方面的意见，广泛吸纳民意、集中民智。这一方面提高了决策的民主化，另一方面在这种充分论证的基础上作出的行政决策，必然会大大减少决策的失误，提高决策的科学性。
“行政三分”有别“三权分立”
潘洪祥（中南民族大学法学院讲师）：“行政三分制”起源于英国，从其产生的背景来看，是因为二战之后，随着国家干预经济的深入，政府行政职能增多，行政权逐渐扩大，并在国家权力体系中占据主导地位。在这种背景下，英国政府为了提高行政效率、降低行政成本和提高公共服务质量而提出了“行政三分制”。因此，“行政三分制”是行政权集中和垄断后，宪法“三权分立和制衡原则”在行政权中的表现和运用。也就是说，在确立行政主导的地位之后，才有“行政三分制”的产生。香港便是一个以行政权为中心和主导的地区。所以，我国实行“行政三分制”，首先第一个设问是：我国是不是行政主导的国家？
有关新闻媒介转引个别官员和专家谈话，认为“行政三分制”的直接目的是为了杜绝部门利益。可以确信，“行政三分制”通过行政机关内部的权力制约，对防范政府权力寻租和腐败有一定作用，但作用是不是如想象中的那么大？值得进一步思考和论证。英国和香港实行“行政三分制”的主要目的也不在此。
叶必丰：行政三分制的目标和意义还是主要应从行政体制中所存在的问题来分析。就我们的话题范围来讲，行政体制中的问题主要有以下几个方面：
1.行政权比较大，权力过于集中。从整个历史来看，各国主要还是“行政中心主义”。不是“行政中心主义”的国家很少，表现为一是时间上很短，二是这样的国家也是少数。具体来说，即使自由资本主义时期的英国实行议会中心主义，但是后来行政权又集中起来了。对于中国而言，在国家体系范围内几乎一直是行政中心主义，权力一直是过于集中，过于强大的。
2.权力过于集中后的监督问题。如果监督有效有力的话，也即权力的扩张和监督的加强成正比例关系的话，权力再大也无妨；但是如果监督较弱，而行政权越来越大，权力成为不受监督的权力，则会走向腐败。我国不实行三权分立，人大、司法对行政权的制约还是很有限的，并没有形成强有力的监督机制。
3.权力总体上已经很强大，但是如果其内部的自律机制仍然很有效，那么也能达到制约权力的目的，国家机器同样可以正常运转。目前，我国的行政内部监督机制主要是审计监督、监察监督和层级监督。由于目前审计监督和监察监督与其他的部门是并列的关系，层级监督也有赖于上下级的沟通，那么这样的监督如何才能有效还是值得研究的问题。
4.权力最终还是应归结到目的上来。如果权力很大，但是能够达到高质优效的公共服务的目的，那么监督弱一些也无大碍。但实际上是，权力很大，而公共服务的质量并不能让公众满意，成本开支也很大。上届政府朱总理在记者招待会上也指出，我们的财政成了吃饭财政。在经过两届政府改革后，合并了一些机构，也进行了精简，取得了很大的成绩，但是距离目标还较远。从这一点来看，我们的政治体制、行政体制还是要进行改革。这在十六大报告中，已将此提到一个新的高度。十六届二中全会主要有两个议题，人事安排建议和政治体制改革。这就说明，党中央已经确定了继续并且加大力度进行政治体制改革的决心。
从这些来看，行政三分制的初衷和目标还是值得肯定的。首先，在不改变人大、司法的地位、功能等政治框架下，来寻求行政内部制约机制，约束强大的行政权。其次，它总的思路是通过行政权的再分工、再划分，从而把行政权分解到若干不同的部门行使，使得行政权不过分集中在某一具体部门，行政权显得不那么强大，实现分权的效果，实现监督和制约权力的效果。
政府机构改革的新思路
权力的内部分解
石佑启：实行职能的相对分离，是行政改革的一个新动向。在具体方案上，我们是否可以作这样的设计：将决策职能从政府各个部门分离出来，按照大行业、大系统的标准设立若干决策中心，这些决策中心直接隶属于政府，决策中心的人员由行政部门代表、各个行业的专家以及公民代表组成。决策中心的职能是及时充分地向社会公众发布有关的决策信息，广泛听取社会公众的意见，在反复调研和论证的基础上向政府提出决策建议，并提交决策方案，经政府认可后，以政府的名义发出。这样，既能保证决策的民主性，也能增强决策的权威。
决策作出后，交由执行部门去执行。执行部门可以是政府工作部门，也可以非政府的社会组织，即在执行阶段可以打破垄断，引入竞争，如果某项决策交由非政府的社会组织去执行，成本更低，社会效果更好，则可由非政府的社会组织去执行。在监督方面，可以相对集中地设立一些监督部门，由其专门行使监督权，主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督，并可作出具有法律效率的监督决定。
叶必丰：到目前为止，我国划分行政权的实践，已经有三个标准：第一，按行政事务的性质，划分为民政、林业、农业、水利和交通等部门。第二，按行政权在不同程序阶段的法律特征，把行政权分为审批权和执法权，从而成立行政审批中心和行政执法局。这是在行政处罚法颁布以来所采用的。第三，按行政学原理上的功能―――决策、执行和监督来划分。这是一种较好的标准，但是如果把具有决策功能的权力集合在一起归结于一个部门也是很困难的，因为一个功能往往是由很多部门来发挥。这样的困难程度不低于第一种标准。
这样来说，我们的思路还是要围绕所要实行的目标―――权力的内部分解，监督作为内部机制，同时结合法律依据来分析其可能性。
任何一个行政机关都是具有决策功能的，在某种意义上来说都是决策机关，在发挥决策权时，要和监督功能有效地结合起来。这里要强调的是，决策和监督功能的结合和协调，而不是决策机关和监督机关的设计或配置。凡是一个行政机关在行使决策权时，都应通过一定的组织作出（在德国行政程序法规定的是委员会制度，在香港也有很多这样的委员会），以此来达到对决策的监督功效。比如香港设立了很多委员会，如司法人员薪俸及服务条件委员会、首长薪俸及服务条件委员会、公务员薪俸及服务条件委员会、警察评议委员会，等等。一项决策必须经过这样的委员会。委员会的代表或委员，分别来自行政机关、工商企业界、行业组织、工会等社团、社会贤达或专家学者。这些委员会的成员来自社会各方，是不同利益群体的代表。决策时不仅有行政机关的声音，还有相对人的声音，有各种利益群体的声音。这样，可以使得相对人和社会各界的意见得到采纳，作出的决策更民主、更科学、更公正。同时，由于各种利益全体代表的参与，决策本身又发挥了监督和制约的功效。这一机制本身可以使得决策和监督的双重功效得到体现。我们认为在决策层面要有这样的机制，而不是成立专门的决策局。
在执行层面，我同意石教授的观点。如果某项社会事务的执行由社会来承担更为经济、更为合理的话，不妨交给社会执行，如防疫、进出口检疫等。这也符合国际上放松规制的趋势。当然，公共管理社会化，涉及到行为责任的承担问题。所以还应当明确权责问题。
监督有待加强
监督功能还要加强，但并不一定要集中于一个部门。十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分专门提出要“加强对权力的制约与监督”。在政府机构设置方面，提出要按照“决策、执行和监督相协调”的原则来推进改革。在某种意义上，决策、执行和监督的区分，既反映了对当代西方国家“市场化政府”或“重塑政府”改革经验的借鉴，也折射出对行政机构内部进行“以权力制约权力”的尝试。
就目前来讲，监督要形成一个拳头才是强有力的监督。形成拳头效应有两种办法，即相互协调和机构合并。我更倾向于合并。要发挥监督功能同样需要新的机制。我国存在着监督不力的现象，如对于老百姓举报却官官相护，举报人的举报信转到被举报人手中。监督要发动公众，要运用公众参与的力量来进行有效地监督，也可以成立相应的行业委员会，吸收各方代表。这种组织不同于决策机制里的监督，因为决策机制里的监督中，相对人或（行政机关以外的）各方代表没有决策的提议权，而在这里则可以赋予相对人以监督提议权。当然，这还需要相应的辅助措施。执行要求效率，如果在强调效率上有问题的话，则就要靠监督来解决了。
同时，这里也要有宪法和法律上的依据。那就是宪法所规定的人民当家作主权，人民以各种形式参与国家管理权。在十六大报告和十六届二中全会的决议中也提到“决策、执行、监督相协调”，也即决策、执行和监督可以通过功能上的协调来解决，不一定非要设立三种机构组织来解决问题。
石佑启：如果这样实行三分制，选择的就是决策与执行两头是委员会、中间是执行机构的模式。但就监督而言，现有的情况是，在行政系统内部存在上下级行政机关的层级监督，也有专门的行政监督机关（监察、审计机关）的监督，那么监督委员会该如何设立？是将政府法制部门的监督机构与各政府行政部门内部的监督机构合并，并将监察与审计机关也拉进来，组建一个新的监督委员会，由其专门行使监督权？还是采取其他方式设立监督委员会，并赋予其相应的监督职能？
叶必丰：我认为在决策层，每个部门、机关都有类似的决策委员会，尤其是那些上级机关或重要部门。对于监督而言，现在很多部门都有监督功能，集中到一两个部门里也是不可能的。委员会不是一个而是多个，吸收广泛的代表参加。
石佑启：这种委员会是否能做出有效的决定呢？这种组织是什么样的性质？与原有的监督体制是否有冲突呢？
周佑勇：思路很好，但决策、执行、监督是否都要、都能够社会化？这些社会化的组织的经费从何而来？是否会导致机构的增加？我认为这实际上并没有涉及到机构的改革。
叶必丰：在监督方面，相对人以及专门负责监督部门的成员和政府在一起协商、沟通，谋求纠纷的和平解决。这是委员会的一个功能。另一个功能就是相对方对需要查处的问题有提议权，引进民间的力量，而监督部门则付之于行动。这种组织作出来的决定没有法律效力，但是有道义和诚信上的约束力。如果一个政府，一个机关是信守承诺的机关，那么就必须履行在该委员会里达成的协议。并且，通过这种组织把分散的群众监督机制化、集合化了，使得被管理方能参与进来，形成了集体的力量。当然，它并不是要取代原来的监察、审计机关。
这种组织不属于政府机关。它是民众参与的一种形式。在英国、香港，这种组织政府是不给津贴的。它属于一种中介性的组织，主要是沟通政府和公众，也是一种临时性的组织，与原有的监督机制并不相悖。这种机构存在时并不是每天都决策，其工作方式有两种，一种是文件的传阅，一种是开会式。一般只是在有必要的情况下召开会议。作为民间代表代表了其所属阶层、群体的利益，讨论方案存在的问题，并不能去制定一个方案，故不存在机构增加的问题。对于机构改革，从行政职能上来讲，不能用决策、执行和监督的分类方法来涉及到机构改革。与原有的监督机制的冲突肯定是有的，可以通过诉讼、反贪局等途径来进行救济，救济途径可由当事人自主选择。
这种机制发挥群众的监督效率，使行政机关不能遮掩某些问题。公法领域中的很多问题通过诉讼途径来解决的还是少数。政府通过这样一种平和的机制解决问题，公众也能够接受，社会可减少震荡。这样就相当于增加一个缓冲的途径，同时发挥合力的作用，群众的监督权利也有个落实的地方。
周佑勇：让社会公众参与到政府决策、执行和监督职能的运作中来，充分发挥群众的参与作用，这对于解决行政机关和公民之间的冲突很重要，也是十分可行的，但是解决不了部门之间的冲突。尽管行政三分制还有许多问题有待研究和解决，但主要涉及到的就是要解决部门利益之间的冲突。这正是行政体制和机构改革的关键之所在。
潘洪祥：监督是对决策的监督还是对执行的监督？我认为监督实际上是监督决策和执行两个方面的问题。但是监督委员会对决策如何监督？再者对于外部的监督机关即人大与司法机关的监督也应当予以强化。
石佑启：我认为不一定在全国都统一采取深圳机构改革这样的模式，各个地区可以根据自己的特点，探索适合自己改革的模式。
叶必丰：我们首先要肯定深圳模式的目标和初衷，但是否定其方案，即依此来分解行政机关。要加强决策、监督的功能，使之民主化、科学化和法治化，但是行政机关的精简、权力的缩小，通过这样的划分是解决不了问题的。
一般而言，改革总是从最容易之处下手，或者是体制边缘，或者是触动利益较小的环节。如果说改革初期由于放权的缘故，地方政府的制度创新行为占据重要地位，那么随着改革的全局化和日益深入，地方政府面临的制度创新成本和风险就越来越大。此时，改革的深化对高层的制度供给需求就会增加。中央政府也将因此而面临越来越大的制度创新压力，综合性、整体性、体制性的问题必须由中央政府出来承担制度创新的角色。
在某种意义上，党的十六大正是政治体制改革的这样一个转折点。尽管理论指导实践的功效需要一个时间量来检测，尽管深圳的实践还有待观察，但我们确实可以将深圳正在进行的行政改革作为一个事例来说明高层的主动性。
●叶必丰：武汉大学法学院教授、博导：周佑勇：武汉大学法学院教授；石佑启：中南财经政法大学法学院副教授；潘洪祥：中南民族大学法学院讲师
●整理人：武汉大学法学院硕士研究生谈玲
其实中国最后一定会走上资本主义的道路,引入西方国家的民主模式
而且这些都会是共产党做的,为何呢?因为当特权阶级捞足了油水,他和他的下一代就开设考虑如何让他们的财产合法话,如何捞取更大的油水,办法是何呢?引入资本主义,让他们合法的成为经济寡头.让他们的不义之财受法律保护,现在的统治阶级实际上已经开始在做这个工作,到时候国家可能分裂,人民可能又要生活在水深火热之中,他们会讲看我给了你们要的西方民组,给了你们资本主义,结果呢?同时这些寡头和即的利益者据悉吸着民支民膏,享受他们的生活.,(未完)
而且这些都会是共产党做的,为何呢?因为当特权阶级捞足了油水,他和他的下一代就开设考虑如何让他们的财产合法话,如何捞取更大的油水,办法是何呢?引入资本主义,让他们合法的成为经济寡头.让他们的不义之财受法律保护,现在的统治阶级实际上已经开始在做这个工作,到时候国家可能分裂,人民可能又要生活在水深火热之中,他们会讲看我给了你们要的西方民组,给了你们资本主义,结果呢?同时这些寡头和即的利益者据悉吸着民支民膏,享受他们的生活.,(未完)
所以现在的情况很紧急,要阻止那样的悲剧出现,只能靠人民群众的觉醒,人民的觉醒不一定讲就是一定要起来暴力推翻共产党,而是首先认清那些反动统治阶层,给他们制造各种阻力,尽力拖延他们榨干祖国人民的进程,如果中国,中国人民够幸运,在共产党内部可能会出先一些真正为国为民的仁人义士,里应外合,这是大辛.可现在的情况却令人有些悲观,越来越多的糊涂虫为统治阶级唱赞歌表决心,讲到这里也不得不佩服共产党洗脑手段的厉害,6.4以后其精神控制,获得了极大的成功.可这样的成功却是将来中国,中国人民的祸根.痛狠共产党,并不是因为它是共产党而狠,而是痛恨这个反动的统治阶级.现在那么多人所做的,只是想揭露真像,让人们知道这个反动的统治阶级,让更多的国人觉醒,这是最紧要的一间大事,虽然这不是件容易的事情,在这个论坛,在其他各个论坛你都会遭到网特和不明争相的人们的围攻,可我坚信只要让一个中国人明白了真象,那力量对比就会发生加1和减1的变化.可能这一个人就是挽救或者复兴中华民族的重要的一棵砝码.
最后象仍然战斗的同志们敬礼
希望大家再接再厉
要知道你今天播的种在将来可能会生根发芽甚至长成大树
最后象仍然战斗的同志们敬礼
希望大家再接再厉
要知道你今天播的种在将来可能会生根发芽甚至长成大树
