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- 2002-10-07
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十二届全国人大一次会议从今天开始对国务院机构改革和职能转变进行深入探讨。作为改革开放以来的第七次大规模政府机构改革，此次调整备受瞩目。如何看待之前改革的经验与教训？深化行政体制改革将沿怎样的思路继续推进？本报对话了中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯。
上次改革提供了三个方面的经验
记者：为什么要深化国务院机构改革和职能转变？
汪玉凯：我们的政府架构过去受苏联计划经济影响，基本思路就是“条条专政，部门管理”。有一个事儿，就要设一个部委，所以导致部门林立。比如建国后机械工业部曾经同时设过九个部，没法叫名字就排号，一机部、二机部、三机部……管常规机械的、管武器的、管导弹的……1982年最早改革之前，国务院设了100个部委，数量非常大。
这么多的部门在管理过程中，免不了发生职能交叉和重叠，尤其市场化以后受利益驱动，更使问题变得非常复杂。一项决策出台极慢，每个部门都要在上面“签字画押”，一看这个决策对我的部门不利，就据理力争坚决抵制。最后的结果可能是“我让你一马，你让我一马”，各个部门的利益被保护了，但国家的利益受损了，行政效率降低了。
深化行政体制改革，在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。使决策、执行、监管相对分离，其优势是显而易见的――减少部门机构数量，大大降低行政管理成本；避免政府职能交叉、重叠引发的政出多门、多头管理；防止部门之间沟通难、协调难。
记者：如何评价过去五年的改革成效与经验？
汪玉凯：2008年首先在国务院推出5个大部：工业与信息化部、住房与城乡建设部、交通运输部等，一年时间基本就完成了组织形态上的整合。从2009年开始，在地方推进机构改革，多数都是按照五个大部进行相应的“对口”。
就国务院来讲，五个大部从形态上整合了，但也还有一些问题。例如交通运输部，整合了国家邮政局、国家民航总局，铁道部没进来。但还是有三条经验值得总结：通过这次机构改革的实施，整合了政府的权力和职能，理顺了政府内部一些重要关系；通过改革，减少了政出多门、多头管理；建立起了一些比较明确的政府职能体系。
记者：也有地方出现了具有独创性的举措。
汪玉凯：杭州富阳市的机构改革，我认为完全是他们独创的，总体思路是“神变形不变”。在传统的政府机构上面，把各部门中的相同相近职能梳理出来，设立了15个“半虚化”的专委会。副市长兼专委会主任，相关局的局长是专委会成员，没有增加编制。运行机制完全变了，但政府机构一个都没撤销。
广东佛山的顺德区，原来党政41个机构，2009年改革中撤并成16个，党委6个，政府10个。我概括的三句话是：党政统筹的组织架构――党委6个部门没有一个是独立存在的，都和政府业务相近的部门整合到一起。两个牌子，甚至三个牌子一套人马。决策、执行、监督相互制约的权力结构――决策上移，强调科学民主；执行下移，强调效率；监督外移，强调独立。形成党政高效一体的运转机制，大大减少部门之间扯皮、推诿，降低行政成本。顺德的改革当时被视作“石破天惊”。
改革是割自己手上的肉，会有痛苦
记者：从实际情况来看，改革的着力点主要体现在哪？
汪玉凯：究竟如何能体现决策、执行、监督相互协调、相互制约的改革思路？是在政府职能上就有这种分工呢，还是在一个大部的内部设计上强化呢？这个思路的设计首先需要清晰。此外，我国的政府架构和联邦制国家有很大差别，整体来说是“上面大，下面小”。中央政府的架构完善，到了县之后，机构设置总共就十几个，肯定是要相对综合的，不可能上下完全“对口”。但对于上面来说，都希望下面有对应的机构，有自己的“腿”，这样好指挥，下去也方便。如何解决不同层级上的政府架构、职能衔接，是个很大难题。
上面所有的机构都在，下面改了之后每个领导要应对七八个部门，天天连开会都忙不过来。所以说中国的机构改革如果没有上下联动，是非常困难的。
改革的核心在于“简政放权”，削减政府权力，剥夺部门利益，进行业务流程的重构、再造，减少中间环节、层次，建立与外部的协同、妥协机制。现在最大的问题是，部门之间的协调机制往往带有刚性，谁也不愿意妥协。比如对食品药品的监管，过去叫“九龙治水”，农业部管、工商管、卫生部管，十多个部门都有管理职责。但出了问题以后，没有人负责，“板子”不知道往哪打。2008年确立了食品药品出了问题，卫生部要作为牵头单位，出面来协调，这就建立了一个食品药品的协调机制。
记者：改革涉及的人员怎么办，若不精简怎么降低行政成本？
汪玉凯：政府改革是自身举起刀割自己手上的肉，会非常痛苦。人员的去留涉及国务院的整体安置，是比较敏感的问题，这确实很难。顺德改革之后原来的十几个局长都当不成局长了，都得当副手。原来副局长都当不成副局长了，局里就设了“局务委员”，参与局里的决策，享受副局长待遇。8个单位合到一起之后，都向高的看齐，顺德的经济很发达，他们用钱来“买改革”，用经济来化解改革中的阻力，也收到很多成效。此外，改革的重点在于合并职能、整合机构、优化结构，并不是单纯的撤销、精简人员，要通过减少政府自身的不必要消费甚至浪费来降低行政成本。
政府不能替企业冲到市场第一线
记者：未来深化行政体制改革要秉承怎样的思路和原则？
汪玉凯：首先必须注重政府管理理念的创新，否则很难跳出传统窠臼。政府不是财富创造的主体，而是营造环境的主体，政府不能替代企业去招商引资、冲到市场第一线，政府权力要受到严格的法律约束。其次，政府规模应与职能相一致，不是越小越好。再有，机构改革要以建设服务型政府为目标，以转变政府职能为重点。
应该坚持三个原则：合并――对职能相近、管理分散的机构进行合并；调整――对职责交叉重复，相互扯皮，长期难以协调解决的机构进行调整；分散――对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当的分散。逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门行政机构体系。
记者：按这个原则来衡量，我国深化行政体制改革未来的空间如何？
汪玉凯：尽管我国人口数量是非常大的，我觉得可以比国外多一些部委，但依然有比较大的改革空间。
对机构改革本身要进行充分论证，注重改革的配套，同时考虑到事业单位的改革。中央改革以后，应对地方改革提出比较明确的要求，大体上要有时间表和思路框架，不能要求下面必须设置和它对口的机构，这样地方才有比较大的探索空间。
亲历
摘掉帽子
换来效益
第二机械工业部、核工业部、中国核工业总公司……工作30多年，武绍棠（化名）的单位换过三个头衔。
1961年，大学毕业的武绍棠进入第二机械工业部，彼时的“第二机械工业部”也是刚刚挂上新牌――1958年，原第一机械工业部、第二机械工业部和电机制造工业部合并为第一机械工业部，第三机械工业部于是改名第二机械工业部。
“一机部负责民用机械，我们二机部是核工业，三机部是航空……”熟悉那个年代的武绍棠，至今仍能一一记住这些名字的真实意义，从第一机械工业部到第八机械工业部，用现在的眼光看起来，这样的设置虽然过于繁复，却是那个时代的印记。
“第一次变化是发生在改革开放以后，二机部改叫核工业部，下属的一些研究院所也有些归到了中科院等科研单位。”彼时的核工业部已有诸多民用研究。
此后的发展，武绍棠感觉到单位机构越来越臃肿，领导越来越多，干活的人却没见多出多少：“一开始工作是内行领导内行，决策过程很快，任务就能上马。可是‘帽子’越来越大后，什么事都要讨论再讨论，研究再研究，经常都要开会。”
1988年，核工业部再次迎来改革，核工业部被撤销，其原有职能划入新建的能源部，同时组建了中国核工业总公司（现称中国核工业集团公司），武绍棠又成为中国核工业总公司的员工。
“基本是一个项目对应一个分公司，‘帽子’摘掉了，企业要有效益才行，管理上也更加严格了。”改制后的核工业总公司，开始投入核电站建设等大规模建设，项目越来越多，企业规模也越来越大：“集团的项目很多，效益也非常好。我们年轻时在外地工作，一天补助3毛钱，现在的人出差都是飞来飞去，已经没法比了。”
轨迹
国务院
历次机构改革
（1982年以来）
1982年――
历时三年，是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。国务院部门数由100减至61，人员编制由5.1万人减至3万人。
1988年――
国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。
1993年――
国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。
1998年――
国务院不再保留的有15个部、委，新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
2003年――
这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国务院直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。
2008年――
裁撤部门有建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部、国防科工委。组建部门有住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、环境保护部。除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，较之前减少1个。
上次改革提供了三个方面的经验
记者：为什么要深化国务院机构改革和职能转变？
汪玉凯：我们的政府架构过去受苏联计划经济影响，基本思路就是“条条专政，部门管理”。有一个事儿，就要设一个部委，所以导致部门林立。比如建国后机械工业部曾经同时设过九个部，没法叫名字就排号，一机部、二机部、三机部……管常规机械的、管武器的、管导弹的……1982年最早改革之前，国务院设了100个部委，数量非常大。
这么多的部门在管理过程中，免不了发生职能交叉和重叠，尤其市场化以后受利益驱动，更使问题变得非常复杂。一项决策出台极慢，每个部门都要在上面“签字画押”，一看这个决策对我的部门不利，就据理力争坚决抵制。最后的结果可能是“我让你一马，你让我一马”，各个部门的利益被保护了，但国家的利益受损了，行政效率降低了。
深化行政体制改革，在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。使决策、执行、监管相对分离，其优势是显而易见的――减少部门机构数量，大大降低行政管理成本；避免政府职能交叉、重叠引发的政出多门、多头管理；防止部门之间沟通难、协调难。
记者：如何评价过去五年的改革成效与经验？
汪玉凯：2008年首先在国务院推出5个大部：工业与信息化部、住房与城乡建设部、交通运输部等，一年时间基本就完成了组织形态上的整合。从2009年开始，在地方推进机构改革，多数都是按照五个大部进行相应的“对口”。
就国务院来讲，五个大部从形态上整合了，但也还有一些问题。例如交通运输部，整合了国家邮政局、国家民航总局，铁道部没进来。但还是有三条经验值得总结：通过这次机构改革的实施，整合了政府的权力和职能，理顺了政府内部一些重要关系；通过改革，减少了政出多门、多头管理；建立起了一些比较明确的政府职能体系。
记者：也有地方出现了具有独创性的举措。
汪玉凯：杭州富阳市的机构改革，我认为完全是他们独创的，总体思路是“神变形不变”。在传统的政府机构上面，把各部门中的相同相近职能梳理出来，设立了15个“半虚化”的专委会。副市长兼专委会主任，相关局的局长是专委会成员，没有增加编制。运行机制完全变了，但政府机构一个都没撤销。
广东佛山的顺德区，原来党政41个机构，2009年改革中撤并成16个，党委6个，政府10个。我概括的三句话是：党政统筹的组织架构――党委6个部门没有一个是独立存在的，都和政府业务相近的部门整合到一起。两个牌子，甚至三个牌子一套人马。决策、执行、监督相互制约的权力结构――决策上移，强调科学民主；执行下移，强调效率；监督外移，强调独立。形成党政高效一体的运转机制，大大减少部门之间扯皮、推诿，降低行政成本。顺德的改革当时被视作“石破天惊”。
改革是割自己手上的肉，会有痛苦
记者：从实际情况来看，改革的着力点主要体现在哪？
汪玉凯：究竟如何能体现决策、执行、监督相互协调、相互制约的改革思路？是在政府职能上就有这种分工呢，还是在一个大部的内部设计上强化呢？这个思路的设计首先需要清晰。此外，我国的政府架构和联邦制国家有很大差别，整体来说是“上面大，下面小”。中央政府的架构完善，到了县之后，机构设置总共就十几个，肯定是要相对综合的，不可能上下完全“对口”。但对于上面来说，都希望下面有对应的机构，有自己的“腿”，这样好指挥，下去也方便。如何解决不同层级上的政府架构、职能衔接，是个很大难题。
上面所有的机构都在，下面改了之后每个领导要应对七八个部门，天天连开会都忙不过来。所以说中国的机构改革如果没有上下联动，是非常困难的。
改革的核心在于“简政放权”，削减政府权力，剥夺部门利益，进行业务流程的重构、再造，减少中间环节、层次，建立与外部的协同、妥协机制。现在最大的问题是，部门之间的协调机制往往带有刚性，谁也不愿意妥协。比如对食品药品的监管，过去叫“九龙治水”，农业部管、工商管、卫生部管，十多个部门都有管理职责。但出了问题以后，没有人负责，“板子”不知道往哪打。2008年确立了食品药品出了问题，卫生部要作为牵头单位，出面来协调，这就建立了一个食品药品的协调机制。
记者：改革涉及的人员怎么办，若不精简怎么降低行政成本？
汪玉凯：政府改革是自身举起刀割自己手上的肉，会非常痛苦。人员的去留涉及国务院的整体安置，是比较敏感的问题，这确实很难。顺德改革之后原来的十几个局长都当不成局长了，都得当副手。原来副局长都当不成副局长了，局里就设了“局务委员”，参与局里的决策，享受副局长待遇。8个单位合到一起之后，都向高的看齐，顺德的经济很发达，他们用钱来“买改革”，用经济来化解改革中的阻力，也收到很多成效。此外，改革的重点在于合并职能、整合机构、优化结构，并不是单纯的撤销、精简人员，要通过减少政府自身的不必要消费甚至浪费来降低行政成本。
政府不能替企业冲到市场第一线
记者：未来深化行政体制改革要秉承怎样的思路和原则？
汪玉凯：首先必须注重政府管理理念的创新，否则很难跳出传统窠臼。政府不是财富创造的主体，而是营造环境的主体，政府不能替代企业去招商引资、冲到市场第一线，政府权力要受到严格的法律约束。其次，政府规模应与职能相一致，不是越小越好。再有，机构改革要以建设服务型政府为目标，以转变政府职能为重点。
应该坚持三个原则：合并――对职能相近、管理分散的机构进行合并；调整――对职责交叉重复，相互扯皮，长期难以协调解决的机构进行调整；分散――对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当的分散。逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门行政机构体系。
记者：按这个原则来衡量，我国深化行政体制改革未来的空间如何？
汪玉凯：尽管我国人口数量是非常大的，我觉得可以比国外多一些部委，但依然有比较大的改革空间。
对机构改革本身要进行充分论证，注重改革的配套，同时考虑到事业单位的改革。中央改革以后，应对地方改革提出比较明确的要求，大体上要有时间表和思路框架，不能要求下面必须设置和它对口的机构，这样地方才有比较大的探索空间。
亲历
摘掉帽子
换来效益
第二机械工业部、核工业部、中国核工业总公司……工作30多年，武绍棠（化名）的单位换过三个头衔。
1961年，大学毕业的武绍棠进入第二机械工业部，彼时的“第二机械工业部”也是刚刚挂上新牌――1958年，原第一机械工业部、第二机械工业部和电机制造工业部合并为第一机械工业部，第三机械工业部于是改名第二机械工业部。
“一机部负责民用机械，我们二机部是核工业，三机部是航空……”熟悉那个年代的武绍棠，至今仍能一一记住这些名字的真实意义，从第一机械工业部到第八机械工业部，用现在的眼光看起来，这样的设置虽然过于繁复，却是那个时代的印记。
“第一次变化是发生在改革开放以后，二机部改叫核工业部，下属的一些研究院所也有些归到了中科院等科研单位。”彼时的核工业部已有诸多民用研究。
此后的发展，武绍棠感觉到单位机构越来越臃肿，领导越来越多，干活的人却没见多出多少：“一开始工作是内行领导内行，决策过程很快，任务就能上马。可是‘帽子’越来越大后，什么事都要讨论再讨论，研究再研究，经常都要开会。”
1988年，核工业部再次迎来改革，核工业部被撤销，其原有职能划入新建的能源部，同时组建了中国核工业总公司（现称中国核工业集团公司），武绍棠又成为中国核工业总公司的员工。
“基本是一个项目对应一个分公司，‘帽子’摘掉了，企业要有效益才行，管理上也更加严格了。”改制后的核工业总公司，开始投入核电站建设等大规模建设，项目越来越多，企业规模也越来越大：“集团的项目很多，效益也非常好。我们年轻时在外地工作，一天补助3毛钱，现在的人出差都是飞来飞去，已经没法比了。”
轨迹
国务院
历次机构改革
（1982年以来）
1982年――
历时三年，是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。国务院部门数由100减至61，人员编制由5.1万人减至3万人。
1988年――
国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。
1993年――
国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。
1998年――
国务院不再保留的有15个部、委，新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
2003年――
这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国务院直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。
2008年――
裁撤部门有建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部、国防科工委。组建部门有住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、环境保护部。除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，较之前减少1个。
