中国官方智库调查
南方周末 2007-10-11 11:37:25
南方周末 2007-10-11 11:37:25
即将召开的十七大，不仅国人关注，也吸引了很多外国记者的目光 CFP/图
温家宝：“没有一个肯听取意见的政府会垮台！”
中国官方智库调查
■谁是“中国话题”的权威阐述者
■在重大决策中如何为高层提供参考
■若干重大事件中的学者身影
□本报记者 马昌博 发自北京
■编者按：
四天后，中共十七大将在北京召开。五年前的中共十六大前夕，本报曾邀请包括中央党校教授在内的一批学者，对中共从“革命党”向“执政党”转型进行探讨，此一论断，事后被证明为与高层的重要论述相呼应。
事实上，学界对政界的影响正在深入而持续地进行。诚然，中国尚未形成一大批类似于西方“思想库”的机构及其工作机制，然而对当下之中国来说，正日益呈现出疾速发展与隐忧重重两相交织的状态。在此背景下，下一步如何走，改革如何推动，困局如何破解，既需要决策者之果敢与魄力，亦需要广纳民智，保证决策的科学化与民主化。而更充分地发挥相关智囊机构的作用，无疑有益于这一目标的实现。
为此，本报记者经详细采访，为读者勾勒出正在成形中的中国官方智库谱系，并试图呈现他们对决策层的影响与工作方式。从中或许可以管窥，对于这样一个庞大而复杂的国家而言，诸多重大决策，究竟是如何出台的。
一个公开又隐秘的群体
北京香山脚下，中共中央党校的教授们，继续成为记者“宠儿”，十七大召开前夕，学校关键部门的教授们要应对记者们的高频约访，尤其是被认为参与了十七大有关筹备工作的学者们，也许他们的谈话，就能让媒体嗅到十七大的动向。
密集约访不仅在十七大前，过去5年，每次中央全会召开前后，“中央党校教授”都是媒体采访重点，甚至包括新华社——十六届六中全会前，新华社发表了一系列“吹风”稿件，“中央党校教授”成为有关话题的权威阐述者。
媒体的热情来自一贯经验：由于教授们经常和高级官员接触，高层的很多重要讲话都在中央党校发表，因此中央党校教授对趋势往往有更准确的理解。
真正吸引媒体的，是中央党校作为执政党理论智库的地位——这意味着接受采访的教授，或许就为他感兴趣的中央决策提供过智力支持。所以，中新社最近的一篇文章说，“被视为对十七大报告定调的‘6·25讲话’就是出自这个充满传奇色彩的大院。”
事实上，“充满传奇色彩的大院”不仅是中央党校。中国社会科学院2006年的总结要点就包括要做中央“思想库和智囊团”的目标，以过往的惯例看，该机构会有专家参与了各方瞩目的十七大报告的起草。
国务院发展研究中心，这一以经济研究著称的国务院直属机构的众多专家，参与《政府工作报告》的起草和调研。
而在国家行政学院学习的副省长们则刚刚结束了一个以“社会保障”为主题的专题研究班，该院教授说，相关建议会以咨询报告的形式上报给国务院——这是国家行政学院为高层提供的咨询渠道之一。
同样不能忽视的是国家发改委宏观经济研究院，近年中央做出重大决策前，该机构都是与经济有关的调研课题的重要承担者，该院也参与每个“五年计划(规划)”的起草。
中央党校、国家行政学院、国务院发展研究中心……它们有一个共同的名字，即官方智库(或官方智囊机构)。改革开放二十多年来，中国高层智库体系日益发育，其数量已不下十个。
这是一个既公开又隐秘的群体：公开是因为这些机构早为人熟知，隐秘则是因为他们作为智囊机构如何为高层提供决策服务，公众却知之甚少。
为高层决策提供参考
一个普遍关心的问题是，智囊机构如何为高层决策提供参考？因为定位不同，各机构参与的方式也有不同，从宏观层面说，这些机构的影响经常体现在中共党代会报告、中央全会相关决议、“五年计划(规划)”和《政府工作报告》的形成中。
上述文件往往是某段时间的纲领性文件，而智囊机构人员参与其中，并让自己的观点为报告所吸收，也成为其影响决策的最佳手段。中央党校、中国社科院、国务院发展研究中心和国家发改委宏观经济研究院等经常成为主要参与机构。
“中共十二大以后逐步形成一种惯例，历届党代会和要做出重要决策的中央全会，中央除召开常规座谈会听取各方面意见外，还要委托中办、中央政策研究室、中央财经小组等单位拟定一些重大研究题目，布置给全国比较有代表性的研究机构。”国家发改委宏观经济研究院原院长白和金对南方周末记者说，“之前一年，一些权威机构就会给我们分配任务。”至于渠道，“如果是上面布置下来的研究，当时就会说清楚如何上报。”
“十四大前，我们就领了一个任务，做关于社会主义市场经济基本框架的研究。”当时各方对“要不要搞市场经济，怎么搞市场经济”意见纷繁。
宏观经济研究院提出了社会主义市场经济体制的一些基本特征，比如“公有制为主体”、“充分发挥市场的优化配置作用和国家的宏观调控相结合”等，“这些提法对以后的一系列政策都有影响”。
而中央党校则经常参与党代会报告中相关理论部分的起草，原中共中央党校副校长龚育之撰文说，郑必坚(原中央党校常务副校长)相继参加了十五大报告(负责“邓小平理论的历史地位和指导意义”)、十六大报告(负责前面总论部分)的起草，又参加了这期间各次中央全会的理论性纲领性决议的起草。
中国社会科学院亦是参与党代会报告起草的传统机构，例如中国社科院经济研究所研究员张卓元曾连续参与了几届党代会报告的起草工作，他也是十六大报告起草小组经济组的成员之一。
国务院发展研究中心原副主任陈清泰则是十四届三中全会、十五届四中全会、十六届二中全会、三中全会决定起草人之一，相对而言，这些决定都是关于经济问题的文件。
参与国民经济和社会发展“五年规划”(“十一五”之前称“五年计划”)也是上述智囊机构发挥影响的重要方式，“每一个五年计划的制定，我们都要做大量研究工作。”白和金说。白是国家“十一五”规划专家委员会成员。
智囊机构影响决策的另外一个直接途径则是成为政治局集体学习的讲课者，这或许是影响高层最直接的手段，“虽然前面的讲稿为集体智慧，但后面专家回答问题时可以讲述个人的观点。”有学者如是说。
汇总高官意见的平台
引人注意的是，在核心官方智囊机构中，中央党校和国家行政学院因其学员都为高级官员，发挥了与其他智囊机构不同的作用。
两个机构还有就重大问题进行研究和交流的省部级官员专题研究班。国家行政学院政治学教研部副主任王伟透露，国务院一个重大政策出台前夕，往往会先在国家行政学院办一个省部级专题研讨班。
“比如要举办一个财政体制改革研讨班，会由文件起草部门(比如财政部)的部长、副部长到学院来宣讲，就为什么要搞，背景是什么，基本内容是什么，难点是什么，要解决什么问题，征求省部长班的学员意见。”
“经过讨论，汇总研讨班意见，制成简报向国务院领导报。研讨班结束时，大多由国务院领导和学员座谈。他们看了简报，了解了情况，再听学员当面发表意见后，一般会就这个问题做一次讲话。根据研讨班以及国务院领导讲话精神，有关起草小组再对文件进行完善，然后报国务院会议，批准决定。”王伟说。
第一次开办省部级干部专题研讨班是在1998年3月底。根据当时国务院领导的指示，主题为推进政府机构改革。“研讨班有一百人左右，各部至少有一个主管副部长，部分省的常务副省长、副省长，重庆市则是由担任市编委主任的副书记、市人大常委会主任参加。在研讨班上，中编办负责人介绍国家机构调整方案，人事部负责人讲人员分流的解决方案等。”
王伟当时负责这个班的具体工作，“国务院当时只找了部分省，但好多省得到消息后，通过各种渠道想参加。可以说，这个班的学员都参与了决策。他们根据各自部委和所属省的具体情况提出了很多建议，这对后来修改有关文件起了很大作用。”
国家行政学院政治学教研部主任刘峰说，此后这种专题研讨班成为惯例，一般每年举办两次。
这些专题研讨班一般都紧扣当时的决策热点，比如1998年的题目是“金融改革与监管”，2000年是“实施西部大开发战略”。“今年举行的两次研讨的题目分别是‘社会管理’和‘社会保障’”。
中央党校省部级官员专题研究班也有类似作用，不过研讨的话题往往更具理论色彩，带有“党口”的鲜明特色。
更直接的服务
相对中央党校和国家行政学院，中央各部委研究机构的政策研究则更为具体。以国家发改委宏观经济研究院为例，每年大约要做三四百个课题。“一类为纵向课题，主要是上面布置的任务，每年大约有六十多个，量不大，但是规模很大。”白和金说。
另一类为横向课题，主要是中央各部委委托的课题，包括一些省市政府，甚至县政府也会委托他们，每年至少有二百多个，这一部分，委托单位要负担相应经费。
还有一种是应急性研究课题，一般在突发事件之后布置下来，往往要求短时间内拿出报告，有时甚至要求在一星期内拿出方案。
“我们在‘亚洲金融风暴’、‘9·11事件’、‘美国次债危机’之后都曾接过这样的课题。一般不要求面面俱到，有的非常简短，甚至就是几千字，但要求对形势有充分把握，有自己见解。”
由于部委研究机构和决策部门关系紧密，有时会造成这样一种印象，就是研究者发表的意见很可能是政策的暗示、是放刺探气球。
有关研究者回忆，“亚洲金融危机”期间，中国政府多次申明“人民币不贬值”，而宏观经济研究院的一研究人员以个人名义在媒体上发表了一篇文章，“前面的部分说得都很好，但最后，他表达了一点个人看法，说‘人民币的汇率应该有点弹性’，香港媒体认为这是政府在放信号，当天香港汇市就发生波动，直到发改委领导表示人民币汇率不会变，香港汇市才稳定下来。”
目前，宏观经济研究院的学者说话非常谨慎。
按现有决策体制，中央关于某个领域的政策，往往由相关部委负责制定，其中部委下属研究机构由此往往发挥影响中央的作用。
2005年前后，拖欠农民工工资的问题严重，总理温家宝也替农民工讨薪，劳动保障科学研究院工资所不久就接到部里任务，“研究拖欠农民工工资的问题，要求两个月内拿出结果。”工资所所长苏海南说。
该所随后形成了一个报告，“这些措施办法(报告里的)最后浓缩到国务院2006年2月发布的《关于解决农民工问题的若干意见》里。”
一些部委也就所属领域出现突发性问题寻求咨询，“今年麦当劳肯德基雇用大学生，只给很少的工资，工会部门说他们违法，作为劳动保障部门应该表态，但按当时政策，这种类型的兼职不属劳动关系，企业就认为，大学生不受最低工资制度的保护。”
“部领导让我们研究如何做出回答，我们认为，根据现有规定，不能直接说这些企业违法，但他们至少是与企业的社会责任以及‘以人为本’的理念相违背的。”苏海南说。
“我们离部门决策确实更近一些，研究的课题也更为实际，有些人说我们有一定的官方色彩，直接适应了官方的政策设计需求，这是因为分工不同。”财政部财政科学研究所所长贾康说，“但这种政策设计研究也需要我们以较雄厚的基础理论研究做支撑。”
早在1980年代中期，贾康和他所在的单位就开始研究分税制，“我们提出了系统的研究成果，潜移默化地影响决策。”现在财政科学研究所成员经常参加中央财经决策高层的相关座谈和会议。
“国家的一些方案要落实到部委，而任何一个部委，具体提方案对策大都是落实到某个司，然后是这个司的某个处，最后就是几个人来想办法，所以他们需要专家支持。”中国社科院国际研究学部主任张蕴岭对本报记者说。
张蕴岭说，相关机构非常清楚专家们的专长。本报记者无法确证它们是否有专家库名单，但张说，一旦有事，这些机构马上就可以找到所需的专家。“通过各种会议，它们和专家建立了非常密切的关系。”
更重要的途径
事实上，除去各种公开渠道外，智囊机构影响高层决策还有一种方式，即各种“内参”，公开资料显示，这些内参一般可报送中办和国办。
中央党校教授周天勇曾在一篇名为《中央党校在党和国家政治生活中的地位和作用》的文章中提到，该校“有直接送中央有关领导的《思想理论内参》，也有内部发行的《理论动态》”。其中，《理论动态》曾发表《实践是检验真理的唯一标准》一文，该文章后来引发著名的真理标准大讨论。
中国社会科学院网站上的资料显示，该机构有名为《中国社会科学院要报》(信息专报)的内参，信息专报主要刊登社科界对重大问题进行调查研究、分析论证、对策建议的稿件，不定期出版，每期发表一篇稿件，4000字左右。
社科院办公厅有关负责人曾表示，该机构“几乎每天都要向中办和国办报送材料”。中国社科院的数据说，这种增长态势自2003年以来表现尤为明显，2004年该院报送的信息材料达到四百多篇，是前一年的一倍。
国家行政学院有自己的内参名为《咨询与研究》。“我们的院长、国务院秘书长华建敏在学院开学典礼上特别讲道：‘这个内参每期我都认真地看。’他看了之后还会有选择地转送给国务院有关领导，或批示给有关部门看。比如有关事业体制改革的内参，他就批给了人事部和中编办。”王伟说。
《咨询与研究》2005年试刊的时候，王伟写了《关于加强行政伦理法制建设的几点意见》。担任主编的是国家行政学院一位副院长。“他亲自修改稿件，并先报送华建敏院长看。看了之后觉得行，再向国务院报。据说，国务院主要领导也看了。后来，学院鼓励我们，将到下面调研时发现的重大问题，写成内参。”
之前的2002年1月，某地高速公路上发生了两个部门的摩擦事件。此事根源在于行政体制不顺。“我们就同新华社合作，通过在四个省的实地调查和拍摄，搞了一个‘高速公路管理体制调查’的音像内参，报送中央。”王伟说。“十六大前夕，突然接到一个电话，中央办公厅要求我们写一个文字材料，后来得知，是中央领导同志的意思。通过这个事情，我清楚感觉到：中央领导很关注行政体制改革问题。”
这些智囊机构的专家如果想让自己的建议能更快速的被接受，还要用更简洁易懂的形式来表达。“你要让相关部门很快明白你的意思。”国家行政学院政治学教研部主任刘峰说，“自己感觉很好，但上面根本不知道你说什么，中间环节就给刷下来了。”
另一个无法忽视的渠道则是智囊机构学者对相关官员的私人影响，这被称为“纳谏”。复旦大学教授孙哲于2004年发表在《复旦学报》上的一篇文章曾列举了智囊机构学者在外交领域施展私人影响的情况：“‘纳谏’行为一般有三种基本形式，一部分体现在一些重要外交智囊撰写的内参报告上，此类报告通常直接交给某些重要领导人或其秘书；一部分体现在思想库人员与领导私下接触的谈话、专题汇报中的外交设想中；一部分则是学者在研讨会发言或某些活动之后因发表某类看法受到领导重视，奉命完成的更为详细的专题报告。”
“没有一个肯听取意见的政府会垮台”
官方智囊机构庞大体系背后，是决策者们面临的越来越复杂的决策背景。1986年，时任国务院副总理的万里提出决策民主化和科学化的问题，其后，中共领导层多次谈及这个话题。
“本届政府在最初的一年半之内3次修订国务院工作规则，越来越强化科学民主决策。”王伟说。
国家行政学院教授汪玉凯对南方周末记者说，国务院领导2003年在国家行政学院给省部长班讲话时承诺，“他当时大意是说，本届政府要做到‘一些重大决策没有经过调查研究的不作出，没有经过专家论证的不作出’。”
如此背景下，智囊机构和学者的作用自然越来越被重视。不过中央编译局当代所所长何增科说，跟国外不同的是，现在中国官方智囊机构和学者更多的还是从宏观上影响高层理念和改革思路，这也跟中国现在一些大的制度设计还没理顺有关。
“改革开放后很长一段时间，是经济学的春天，很多经济学家影响了中央的决策；十五大之后，是法学的春天，包括中国社科院法学所在内的一些机构，参与了许多法律的起草工作；而现在则是社会学的春天。”他说。
高层推动决策科学化的决心是显而易见的，王伟对南方周末记者说，他印象深刻的是温家宝总理在国家行政学院省部长研讨班上的一次讲话，王还记得，其时这位共和国总理对在场的省部长们说，“没有一个肯听取意见的政府会垮台。”
(实习生 廉卫东 邓江波 方可成)
