河南义马信访扩权上访人数减少专家指偏离法制

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11月10日，义马市委宣传部长韩芳(右)在群工部值班。

义马市委群工部与信访局合署办公。

11月10日，义马群工部大厅，一些老百姓到这里反映诉求。本版摄影/本报记者 钱昊平
新京报11月27日报道 河南义马市已进行了5年的信访体制改革。5年前该市启动“破冰”之举：撤销信访局，成立群工局（部）。后又挂回信访局牌子，两部门合署办公。
改革过程中，该市信访部门不断扩权，可以直接查办、督办上访事件，并对干部考核奖惩有建议权。受理群众诉求范围也扩大到“所有诉求”。据当地统计，改革取得成效，五年来义马信访量逐年下降。义马经验引起重视，并被推广借鉴。
不过，也有专家认为，义马经验仍是依靠行政权力解决问题，偏离了法制轨道。
11月10日，张学亮给义马市委群众工作部（下称群工部）送去一面锦旗。
张学亮是河南三门峡市下辖县级义马市向阳小区的居民，小区建成15年之后，今年9月15日，接通了自来水。“要不是程市长去年过问，吃水难题还不知道什么时候能解决。”张学亮说。
程市长指义马市副市长程湘渠。他的另一身份，是义马市委群工部常务副部长兼市信访局长。
义马市信访局与市委群工部合署办公。市委常委、政法委书记兼任群工部部长。
“规格高了，处理群众诉求更顺畅。”程湘渠说，义马还通过制度，扩大了群工部（信访局）权力，目前该部门有直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权。有了这四项权力，不再像过去的信访局那样只能“上传下达”。
义马的做法引起国内792个县市前去考察，有赞誉，也有争议。
“先施工再说钱”
要解决向阳小区吃水问题，信访局长同时也是副市长的程湘渠直接批示：先施工
张学亮说，他们小区能通上自来水，义马群工部（信访局）的协调，起到关键作用。
向阳小区建成于1995年，7栋楼内住有207户居民。小区建设时没安装自来水，使用自备井抽水。
“四楼以上，水就很难抽上去。”张学亮说，几年后自备井无人清理，缺水成了常事。开始大家还借水，后来不好意思了，只好凑钱买水，25元一车四吨，“贵不说，每次都得往楼上提，太麻烦了。”
2007年，居民想装自来水，找到自来水公司。自来水公司要求居民自付安装费。居民又找小区开发商等。前后跑了两年，没有进展。
去年6月，张学亮去义马群工部反映。群工部研究后，直接督办此事，与自来水公司联系，发现问题出在钱上。义马市区自来水主管道当初没接到向阳小区，离小区150米远。自来水公司估算，接通主管道，至少需要10万元。
居民认为这是公共设施，不应由群众出钱。而自来水公司是财政拨款单位，也无法自支这10万元。
此时，程湘渠的副市长身份起了作用。他向市政府汇报后指示自来水公司：“要保证群众吃水，先施工，以后再说钱。”
随后，自来水公司开始施工。最后，由财政拨了12万元。向阳小区的居民今年9月15日用上自来水。
送过锦旗后，张学亮说，打算过段时间再找群工部，解决小区供暖问题。
“逼出来”的改革
义马曾因信访量高被省里点名批评，压力之下决定改革信访体制
程湘渠介绍，张学亮的诉求，不是传统定义的信访，是个民生问题。不过在义马“用群众工作统揽信访”思路下，这样的问题，可以到信访局反映。
他介绍，义马群工部（信访局）不仅扩大了查办、督办权力，受理诉求的范围，也从信访问题扩大到所有诉求，信访局成为处理各种矛盾纠纷的平台。
“这些都是被逼出来的。”程湘渠说。义马地处豫西，是新兴煤炭工业城市，随着急速的工业化、城镇化进程，拆迁、土地等社会矛盾越来越突出，信访形势一度很严峻，2001年全市信访总量239件，2004年462件，赴省进京访、集体上访由偶发向普遍蔓延。
信访量的增加，使义马市委、市政府主要领导90％的精力用于接访。全省大会上，义马也多次被点名批评。2004年，三名乡镇干部被降职，义马信访局长被免职。
就在此时期，程湘渠由市监察局长调任市委办公室副主任兼信访局长。
按信访条例，信访局对群众诉求能做的是上传下达，不能直接查办。而且经济纠纷、涉法涉诉问题，都不能受理。
“但群众不管这些，只要你不解决，他就认为政府工作不到位，就上访。”程湘渠说，义马市认识到要从根本上解决问题，必须对信访体制进行改革。义马决定用“群众工作”思路解决群众诉求，化解矛盾，减少上访量。
2005年1月，义马市决定撤销信访局，成立群众工作局(后来的群工部)。程湘渠任第一任局长。
群众工作局被赋予四项权力：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权。
该局保留原信访局职能，同时整合与民生关系密切的民政、司法、国土、公安、城建等部门部分职能。这些单位每天派领导干部值班，现场答复群众诉求。
如果群众诉求不属这些部门解决范围，群众工作局可以直接交由相关部门办理。
群工部不断扩权
副市长程湘渠说，领导级别越高，部门的协调能力越强，这是中国特色下的现实
义马的做法很快得到上级认可。2006年8月15日，中央领导批示：“同意将义马的有益做法认真加以归纳整理，转发各地。”
2006年9月，义马市在群众工作局基础上，组建市委群工部，由政府部门变为党委部门。同时，义马又将信访局的牌子挂了回去，与群工部合署办公。
义马市解释说，撤销信访局的举动在当时显得有些超前。上级都有信访局，撤销后也不利于工作对接。
程湘渠任群工部长兼信访局长，行政级别为副县级，比普通义马市直部门领导高半级。
义马要求全市各部门31名县级干部都要到群工部值班，每人每月一天。
“县级领导现场协调的力度，当然比群工部干部协调力度大。”程湘渠说，这也拉近了领导干部和群众的距离。
随着改革推进，群工部的权力不断强化。2009年8月，程湘渠出任义马市副市长，分管公安、司法，仍兼任群工部长、信访局长。
2009年11月，群工部“地位”再次提升，义马市委常委、政法委书记尚志军兼任部长。程湘渠改兼任常务副部长。
程湘渠说：“领导级别越高，部门的协调能力越强，这是中国特色下的现实。”
据介绍，作为群众工作的另一保障机制，义马市委群工部对干部考核奖惩还具有建议权。
近两年因“群众工作不力”，义马先后通报批评了12个单位，诫勉谈话7人，党纪处分4人。
也有一些部门认为这么做有好处。11月11日，义马公安局拘留所教导员李建民代表公安局在群工部值班，他从2005年起负责公安局控申科工作，去年11月起在群工部工作。
对比两个地方的工作，李建民说，过去很多群众对公安有意见，动辄去公安部、省公安厅上访，现在大多是义马市直接交办，“那压力就小多了”。
程湘渠认为，群众工作不仅是被动化解矛盾，还要主动拓宽工作领域。义马在所有街道办事处及市直单位设立了群众工作站，在各社区设立群众工作室，聘请群众工作信息员，收集民意。
今年义马确定的要办好的十件实事中，体育广场开建、低保水平提高、经济适用房的建设规模，都是根据群工部的建议确定的。
并且义马市规定，凡出台重大政策或涉及多数群众利益的决定，都要进行听证评估，评估不过的事项，否决或暂缓。
设立“巡回法庭”
调解中，群工部巡回法庭告诉该公司，若问题解决不好，对方一直上访，“谁也不好看”
“各类诉求中，涉法涉诉问题最难解决。”义马市委群工部副部长张雪亭说，这在改革前是难点，现在依然是难点。
针对涉法涉诉的诉求，义马市2008年设立了巡回法庭。它是义马法院在群工部设立的派驻机构，有5个编制的副科级单位，办案程序与其他法庭一致。
张雪亭介绍，成立巡回法庭的初衷，是义马市委发现很多群众“信上不信下，信访不信法”，而很大原因是，觉得法律途径门槛高、耗时费力。
巡回法庭不收诉讼费。司法局每天派律师值班，免费代写诉状。
巡回法庭庭长王元海介绍，义马邻县渑池县人柳荣枝因丈夫死亡事件，曾与义马群工部打了回交道。具体处理她的事情的，便是巡回法庭。
柳荣枝的丈夫崔守才曾在义马煤炭工业公司上班，2009年8月，他送另一工人回家途中发生车祸后死亡。崔家认为属工伤，公司则认为是个人行为，不同意赔偿。
柳荣枝为此先后到义马市委、政府、人大上访。
今年4月1日，柳荣枝到义马群工部上访，遇到当日值班的县委书记水选民。水选民将此事转由巡回法庭处理。
巡回法庭庭长王元海说，他们遵循“多调少判”原则，提高问题解决效率。但柳荣枝一案很难调解。直到今年10月14日，双方才达成协议，公司补偿柳荣枝6万元。
法庭在调解时告诉柳荣枝，如按法律判决，有两种情况，一种“是工伤”;另一种“不是工伤”，那就一分赔偿没有。
另一方面，巡回法庭也做公司方面工作，希望他们从人道主义出发进行补偿。法庭还告诉该公司，“如果解决不好，对方一直上访，谁也不好看”。
据统计，截至目前，义马群工部巡回法庭接待涉法涉诉来访群众223人次。按信访条例，涉法涉诉案件信访局不能受理。张雪亭说，巡回法庭本身是给上访群众提供便利的，受理后，还是要按法律程序走。
“义马经验”被推广
河南曾在义马召开学习经验现场会，2007年开始，河南全省推广义马做法
程湘渠介绍，义马信访体制改革后，信访量逐年减少，非正常进京访和集体进京访、集体省上访，2007年后一直为零。在义马市内的集体诉求，也从2004年的165批次，逐年减少到2009年的81批次。
义马的做法，被国内其他地方仿效。
2006年8月17日，河南省在义马召开学习推广义马经验现场会。2007年开始，河南全省推广这种做法。
全国也有27个省(市、自治区)、213个地市、792个县市，先后到义马考察交流。
今年5月，国务委员马凯到义马考察，肯定了这种“用群众工作统揽信访工作”的做法，结合在河南及山东等推广义马经验的做法，马凯写了《对用群众工作统揽信访工作的调查与思考》。
文章称，河南自2007年试点以来，进京信访量排名由全国前五位下降到全国后20位。2009年，全省158个县(市、区)有84个没有发生集体进京访，64个没发生到省集体访，47个没有发生过非正常进京访。
据初步统计，全国已开展试点的13个省(区、市)的467个县(市、区)，2009年与试点相比，平均年信访总量下降25.5%，集体信访量下降62.8%，进京信访量下降43.6%。
“有问题找信访局”
居民王香菊等面对路灯问题，直接去了信访部门，称没有想过找建设局
几年来，义马通过当地媒体、宣传栏，广泛宣传群工部(信访局)的成绩。义马市长庚街上居民王香菊说，她和邻居形成一个认识，有事找信访局就行。
长庚街一带属于城中村，一直没有路灯。王菊香说，近几年冬天晚上发生过几起抢劫案，还有几个邻居家中被盗，“不跟政府反映不行了”。
今年5月，她和另外5个居民去了信访局，第二天，建设局就将路灯装好了。
王菊香称“我们去信访局之前，都没想过要找建设局。”
义马群工部副部长张雪亭说，现在很多老百姓表达诉求不是先去主管部门，而是直接到群工部。
这会不会导致群工部越俎代庖，最终造成群工部一家门庭若市，其他部门冷落，导致群众表达渠道单一?对于这样的问题，程湘渠说，“我们不担心，群众来这里越来越多。”
他认为，现在的工作机制，就是一揽子管理，用“群众工作”解决信访工作的问题。
他认为群工部是一个新的群众诉求平台，也是人大、政协闭会期间，党委、政府联系群众、收集社情民意的渠道。
在程湘渠看来，群众到群工部越多，越说明这种制度的好处。“我们希望群众来得多，但应该是在群众利益得以实现的前提下，来得越多越好。”
有局限亦有现实意义
有学者认为，依赖领导重视解决问题，偏离法制轨道。也有学者认为，现实下能方便群众
义马市委群工部副部长张雪亭说，上访群众大多数有理，但也有一些无理缠访的，如何解决这些问题，现在还缺乏依据。
与其他地方信访局一样，特殊时期，义马仍要派人到北京值班维稳。
义马经验引起各级信访部门和学术界的关注，并一直有争议。
社会学者、北京理工大学教授胡星斗认为，在群众诉求的解决不能完全法制化的前提下，义马的创新有现实意义，能方便群众，促进问题解决。
也有专家提出，义马群工部的工作方法没有改变，还是依靠领导批示、领导重视来解决问题，自身没有法定权力，因此也就不能从根本上解决问题。

社会学者、中国社科院教授于建嵘认为，法律问题是现在老百姓上访过程中遇到的最重要的问题，而有些政府部门在加强群众信访工作时，只是依靠行政权力，离开了法制轨道。
义马市副市长程湘渠说，他也看到了一些学者的言论，他觉得学者的说法都很有道理。“但我们还处于社会主义初级阶段，依法治国方略也在走向成熟的道路上。”
程湘渠认为，作为基层党委、政府，必须首先要解决好眼前问题，满足群众合理的诉求，将基层矛盾逐步化解，最终使法制建设更加成熟、完善。“中国目前的现实下，权力色彩还是丢不了的。”
(本文来源：新京报 作者：钱昊平)

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