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- 2002-10-07
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原标题：改革顶层设计的要义专访原国家体改委副主任洪虎
“改革是权力和利益的调整，当改革涉及到具体部门利益时，实施就会遇阻，所以靠部门制定属于自身管辖范围内的改革方案往往效果很差，有必要设立一个高层级的委员会来统筹谋划改革方案”。
记者 王健君 尚前名 实习生 晏齐宏
从1982年5月国家经济体制改革委员会(以下简称国家体改委)设立之时，以生产组处长职务进入国家体改委工作，1998年3月国家体改委改为国务院经济体制改革办公室(简称国务院体改办)，到1998年9月从国务院体改办副主任岗位离任，洪虎在国家体改委、国务院体改办亲历了整整16年改革的进程。此后，无论是6年在吉林省政府的地方施政实践，还是8年在全国人大法律委员会投身法制建设，他难以割舍并倾力鼓呼推动的仍然是中国的改革事业。
在接受《瞭望》新闻周刊专访时，这位众多改革大事件的亲历者感慨地说，“回顾改革开放近35年来的历程，我国经济社会发展之所以取得了举世瞩目的成就，很重要的原因就在于不同时期、不同发展阶段，我们始终能抓住制约经济社会发展的突出矛盾和体制性障碍，坚持改革，不断释放出推动经济社会发展的强大动力。”
“当前，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出。要解决深层次矛盾，关键还是要靠深化改革。”洪虎表示，当下改革步伐还不能满足发展的需要，也就是发展还存在很多体制和机制的障碍，既有改革理论研究滞后的原因，也有对改革的迫切性认识不足的因素，“要加强改革的战略性理论研究，比如改革的范畴、改革的性质、改革的地位、改革和发展的关系等。”
“新阶段的改革，要实现新突破，就要确立综合性协调机制，从整体上来设计改革布局，即顶层设计。”在即将离任十一届全国人大法律委员会副主任委员一职前，他再次建言，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，成立党和国家最高层面直接领导的全面改革协调机构，“国家层面的改革协调机构应该设立在党中央，要由党的主要领导人担任这个机构的领导。”
改革重在统筹 关键在试点
《瞭望》：关于改革，当前社会上有一种声音颇为引人关注，就是呼吁要重设类似“体改委”那样的机构，来统筹谋划改革方案。作为一名国家体改委全部历史的亲历者，能否谈谈当时设立这样一个机构的背景？
洪虎：国家经济体制改革委员会，是历史大背景和现实国情需要所产生的带有中国特色的政府机构。从1982年到1998年，该委员会发挥实际作用运转了16年。
十一届三中全会之后，确立了改革开放之路，当时明确党的中心工作要转到经济建设上来，而经济建设中面对的最重要问题是，需要改革不适应生产力发展的生产关系以及上层建筑的某些环节。成立这个委员会，就是为了统筹协调这方面的工作。全国人大批准成立国家体改委，时任国务院总理兼任该委员会主任。
当时国家体改委不分管具体的经济工作，而是专职于经济体制改革的“统筹、规划、协调、试点”工作。其中，统筹，就是谋划有关经济体制改革方面的总体方案，为党中央、国务院作改革顶层设计当参谋；规划，就是负责拟定国务院的中期和年度的改革总体规划；协调，就是在国务院内打破部门界限，从政府、市场、企业三个层面协调改革的配套；试点，就是有直接组织和指导改革试点的权力。
这四方面，试点权是其中最大的行政权力。当时对改革还没有形成系统的认识，只是感到中国经济不改不行，究竟改什么、如何改？并不明确，只有“摸着石头过河”，用试点开路，用渐进的方法推进改革。当时，党和国家赋予国家体改委试点权，就是支持国家体改委牵头，在可控的范围内，用试点的办法对旧体制进行突破，对新体制进行探索，在实践中总结经验，不断深化。效果好就扩大推广，产生问题则及时纠正，完善方案后继续深入，问题太大还可退回来。
《瞭望》：这种试点权的战略意义是怎样体现出来的?
洪虎：当时，很多重要的改革，国家体改委都是用试点的办法开路的。比如，国务院提出要不要放开部分农产品的价格？主管部门有不同意见，那就在局部试试看。首先试点放开广州的水产品价格，一开始鱼价暴涨，大家意见纷纷。但是随后其他地方的水产品开始大量进入广州，结果价格一路回落，而且水产品种类越来越丰富，不但满足了人民需求，而且有利于商品流通。
再比如企业股份制改革，国家体改委试点时，甚至还有意识形态的争论。但是在少数企业中进行试点，就比较容易控制，通过实践来检验认识。当时我国还没有《公司法》，体改委就制定了两个《规范意见》，指导试点工作，通过试点取得了经验，国家才制定了以后的《公司法》。而且，试点工作中还培养了人才，许多当时的青年干部在试点中逐步锻炼，增长才干，成为以后推动中国改革事业的优秀人才。
这其中，一条重要经验就是，试点方案在征得国务院同意后，是以体改委名义发文，而不以国务院的名义发文，使得国务院在领导改革工作上具有很大的回旋余地。体改委在第一线组织试点，如果试错了，国务院出面纠正就很主动。
改革是一项系统工程，体制发展转变过程必须搞好纵向的前后衔接和横向的综合配套。试点是局部突破，又带动了整体推进，从而实现了我国改革渐进式的发展。这种看似慢的办法，避免了经济体制改革的大起大落，反而从整体上实现了经济体制改革的快速推进。试点是探索，可能会有反复，也要允许试错。
改革顶层设计的内容
《瞭望》：近年来，有关改革的话题再次成为各方关注的热点，尤其中央在不久前明确提出未来要更加注重改革的顶层设计和总体规划，如何理解提出这一要求的背景？
洪虎：改革顶层设计的内容，关键看对改革怎么理解和认识。我们现在讲的发展是全面发展，所以改革也应是全面改革。特别是科学发展观成为党的指导思想后，我们再来谈改革已经不能只局限于经济领域的改革，改革的顶层设计和总体规划，必须是全面改革的顶层设计和总体规划。
我理解，体制改革的本质含义是制度和机制的创新。全面改革应包括五个层面的改革：第一个层面，改革是社会制度的创新，即创立一种更能适应生产力发展需要，更能满足人民日益增长的物质文化需要，更多惠及全体人民，更能促进人的全面发展的社会制度；第二个层面，改革是发展体制的改革。发展既包括生产力的发展，又包括生产关系的发展，也包括上层建筑的发展，改革就应包括生产力发展的机制创新，生产关系、上层建筑的制度与机制创新；第三个层面，改革是各个领域的改革，也即五位一体的改革，既包括这些领域的根本制度、基本制度的改革，也包括一些具体制度的改革；第四个层面，改革是思想观念、工作方式的改革；第五个层面，改革是生活方式、消费方式的改革。
《瞭望》：那么，改革顶层设计实质又是什么？
洪虎：关于顶层设计，实际上，中央每次关于五年发展规划的建议中，就有针对发展体制改革的顶层设计内容。什么叫发展体制改革？围绕着发展目标，解决发展的体制机制障碍的改革，这个就叫做发展体制改革。经济建设是发展的中心任务，但并不是发展的唯一任务。经济体制是发展体制的重要组成部分，但发展体制改革绝不仅限于经济体制改革。发展体制改革包含各个领域的体制改革。从我国的实际情况看，过去每届中共中央委员会基本上都要制定关于经济体制改革内容的决定，这可以看作是经济体制改革的顶层设计。今后，每5年或每10年中共中央关于改革发展的建议或者关于改革的决定，都可以看作是发展体制改革的顶层设计。这样做的好处在于，发展的目标设定后，围绕实现这个目标，深入分析其体制和机制的障碍，有针对性地制定改革的目标和任务，使得改革能更好地为发展服务。完成这个顶层设计，需要有参谋机构为中央提供决策研究服务。
顶层设计是指明方向、确定原则、提出重点任务与措施的总体蓝图，不可能做得很细。顶层设计要得以实施，还得要有总体规划，就是总体的扩大初步设计。总体规划涉及到方方面面，但仍是粗线条的。要具体实施还要制定具体领域的改革规划，这就是改革的施工图。这才是系统的改革设计。可以把国务院制定并经全国人大批准的中期(5年)或长期(10年)的经济社会发展与改革规划纲要看作是改革的总体规划。所以，改革的顶层设计和总体规划不是简单地在国务院下面搞一个部门所能解决的。
《瞭望》：在顶层设计和总体规划过程中需要注意哪些问题？
洪虎：首先，改革要与转变经济发展方式紧密结合。十八大报告把加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式放在同一章加以阐述，指出深化改革是加快转变经济发展方式的关键。从中可以清晰地看出，改革开放和转变经济发展方式是你中有我，我中有你，它们统一于把我国经济发展活力竞争力提高到新水平的任务之中。
其次，改革要突出创新精神。改革是社会主义制度的自我发展与完善，社会主义制度的发展与完善最本质的要求就是创新，就是创造历史上从未有过的新制度，因此，改革首先是社会制度方面的创新，中国特色社会主义制度最丰富的内容就是改革开放。其他领域和环节的改革，也无一不是体制或机制的创新。可以说，改革与创新是孪生兄弟，失去了创新，改革就失去了灵魂，就失去了生机。
再次，改革在攻坚阶段更加需要统筹规划和协调推进。既然发展是全面的发展，改革是发展体制的改革，改革深入到社会发展各个领域、各个方面、各个环节，改革与发展结合日益紧密，改革要解决深层次的矛盾，就更需要统筹规划、更需要协调推进。搞好改革的统筹规划和协调推进，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。国家层面的改革协调机构应该设立在党中央，要由党的主要领导人担任这个机构的领导。为了便于工作，其办事机构可以在国务院有个名称，一套机构两块牌子。
同时，改革还是要坚持重点突破、整体推进的路子，尊重群众的首创精神，允许试点，鼓励探索，注意改革措施的综合配套和前后衔接。还要加强改革的理论研究，设立改革的思想库。要系统总结我国改革开放以来的经验和教训，研究改革面临的新环境、新要求和新问题，以便使我国的改革能更好地为全面建成小康社会的发展目标服务。
“改革是权力和利益的调整，当改革涉及到具体部门利益时，实施就会遇阻，所以靠部门制定属于自身管辖范围内的改革方案往往效果很差，有必要设立一个高层级的委员会来统筹谋划改革方案”。
记者 王健君 尚前名 实习生 晏齐宏
从1982年5月国家经济体制改革委员会(以下简称国家体改委)设立之时，以生产组处长职务进入国家体改委工作，1998年3月国家体改委改为国务院经济体制改革办公室(简称国务院体改办)，到1998年9月从国务院体改办副主任岗位离任，洪虎在国家体改委、国务院体改办亲历了整整16年改革的进程。此后，无论是6年在吉林省政府的地方施政实践，还是8年在全国人大法律委员会投身法制建设，他难以割舍并倾力鼓呼推动的仍然是中国的改革事业。
在接受《瞭望》新闻周刊专访时，这位众多改革大事件的亲历者感慨地说，“回顾改革开放近35年来的历程，我国经济社会发展之所以取得了举世瞩目的成就，很重要的原因就在于不同时期、不同发展阶段，我们始终能抓住制约经济社会发展的突出矛盾和体制性障碍，坚持改革，不断释放出推动经济社会发展的强大动力。”
“当前，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出。要解决深层次矛盾，关键还是要靠深化改革。”洪虎表示，当下改革步伐还不能满足发展的需要，也就是发展还存在很多体制和机制的障碍，既有改革理论研究滞后的原因，也有对改革的迫切性认识不足的因素，“要加强改革的战略性理论研究，比如改革的范畴、改革的性质、改革的地位、改革和发展的关系等。”
“新阶段的改革，要实现新突破，就要确立综合性协调机制，从整体上来设计改革布局，即顶层设计。”在即将离任十一届全国人大法律委员会副主任委员一职前，他再次建言，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，成立党和国家最高层面直接领导的全面改革协调机构，“国家层面的改革协调机构应该设立在党中央，要由党的主要领导人担任这个机构的领导。”
改革重在统筹 关键在试点
《瞭望》：关于改革，当前社会上有一种声音颇为引人关注，就是呼吁要重设类似“体改委”那样的机构，来统筹谋划改革方案。作为一名国家体改委全部历史的亲历者，能否谈谈当时设立这样一个机构的背景？
洪虎：国家经济体制改革委员会，是历史大背景和现实国情需要所产生的带有中国特色的政府机构。从1982年到1998年，该委员会发挥实际作用运转了16年。
十一届三中全会之后，确立了改革开放之路，当时明确党的中心工作要转到经济建设上来，而经济建设中面对的最重要问题是，需要改革不适应生产力发展的生产关系以及上层建筑的某些环节。成立这个委员会，就是为了统筹协调这方面的工作。全国人大批准成立国家体改委，时任国务院总理兼任该委员会主任。
当时国家体改委不分管具体的经济工作，而是专职于经济体制改革的“统筹、规划、协调、试点”工作。其中，统筹，就是谋划有关经济体制改革方面的总体方案，为党中央、国务院作改革顶层设计当参谋；规划，就是负责拟定国务院的中期和年度的改革总体规划；协调，就是在国务院内打破部门界限，从政府、市场、企业三个层面协调改革的配套；试点，就是有直接组织和指导改革试点的权力。
这四方面，试点权是其中最大的行政权力。当时对改革还没有形成系统的认识，只是感到中国经济不改不行，究竟改什么、如何改？并不明确，只有“摸着石头过河”，用试点开路，用渐进的方法推进改革。当时，党和国家赋予国家体改委试点权，就是支持国家体改委牵头，在可控的范围内，用试点的办法对旧体制进行突破，对新体制进行探索，在实践中总结经验，不断深化。效果好就扩大推广，产生问题则及时纠正，完善方案后继续深入，问题太大还可退回来。
《瞭望》：这种试点权的战略意义是怎样体现出来的?
洪虎：当时，很多重要的改革，国家体改委都是用试点的办法开路的。比如，国务院提出要不要放开部分农产品的价格？主管部门有不同意见，那就在局部试试看。首先试点放开广州的水产品价格，一开始鱼价暴涨，大家意见纷纷。但是随后其他地方的水产品开始大量进入广州，结果价格一路回落，而且水产品种类越来越丰富，不但满足了人民需求，而且有利于商品流通。
再比如企业股份制改革，国家体改委试点时，甚至还有意识形态的争论。但是在少数企业中进行试点，就比较容易控制，通过实践来检验认识。当时我国还没有《公司法》，体改委就制定了两个《规范意见》，指导试点工作，通过试点取得了经验，国家才制定了以后的《公司法》。而且，试点工作中还培养了人才，许多当时的青年干部在试点中逐步锻炼，增长才干，成为以后推动中国改革事业的优秀人才。
这其中，一条重要经验就是，试点方案在征得国务院同意后，是以体改委名义发文，而不以国务院的名义发文，使得国务院在领导改革工作上具有很大的回旋余地。体改委在第一线组织试点，如果试错了，国务院出面纠正就很主动。
改革是一项系统工程，体制发展转变过程必须搞好纵向的前后衔接和横向的综合配套。试点是局部突破，又带动了整体推进，从而实现了我国改革渐进式的发展。这种看似慢的办法，避免了经济体制改革的大起大落，反而从整体上实现了经济体制改革的快速推进。试点是探索，可能会有反复，也要允许试错。
改革顶层设计的内容
《瞭望》：近年来，有关改革的话题再次成为各方关注的热点，尤其中央在不久前明确提出未来要更加注重改革的顶层设计和总体规划，如何理解提出这一要求的背景？
洪虎：改革顶层设计的内容，关键看对改革怎么理解和认识。我们现在讲的发展是全面发展，所以改革也应是全面改革。特别是科学发展观成为党的指导思想后，我们再来谈改革已经不能只局限于经济领域的改革，改革的顶层设计和总体规划，必须是全面改革的顶层设计和总体规划。
我理解，体制改革的本质含义是制度和机制的创新。全面改革应包括五个层面的改革：第一个层面，改革是社会制度的创新，即创立一种更能适应生产力发展需要，更能满足人民日益增长的物质文化需要，更多惠及全体人民，更能促进人的全面发展的社会制度；第二个层面，改革是发展体制的改革。发展既包括生产力的发展，又包括生产关系的发展，也包括上层建筑的发展，改革就应包括生产力发展的机制创新，生产关系、上层建筑的制度与机制创新；第三个层面，改革是各个领域的改革，也即五位一体的改革，既包括这些领域的根本制度、基本制度的改革，也包括一些具体制度的改革；第四个层面，改革是思想观念、工作方式的改革；第五个层面，改革是生活方式、消费方式的改革。
《瞭望》：那么，改革顶层设计实质又是什么？
洪虎：关于顶层设计，实际上，中央每次关于五年发展规划的建议中，就有针对发展体制改革的顶层设计内容。什么叫发展体制改革？围绕着发展目标，解决发展的体制机制障碍的改革，这个就叫做发展体制改革。经济建设是发展的中心任务，但并不是发展的唯一任务。经济体制是发展体制的重要组成部分，但发展体制改革绝不仅限于经济体制改革。发展体制改革包含各个领域的体制改革。从我国的实际情况看，过去每届中共中央委员会基本上都要制定关于经济体制改革内容的决定，这可以看作是经济体制改革的顶层设计。今后，每5年或每10年中共中央关于改革发展的建议或者关于改革的决定，都可以看作是发展体制改革的顶层设计。这样做的好处在于，发展的目标设定后，围绕实现这个目标，深入分析其体制和机制的障碍，有针对性地制定改革的目标和任务，使得改革能更好地为发展服务。完成这个顶层设计，需要有参谋机构为中央提供决策研究服务。
顶层设计是指明方向、确定原则、提出重点任务与措施的总体蓝图，不可能做得很细。顶层设计要得以实施，还得要有总体规划，就是总体的扩大初步设计。总体规划涉及到方方面面，但仍是粗线条的。要具体实施还要制定具体领域的改革规划，这就是改革的施工图。这才是系统的改革设计。可以把国务院制定并经全国人大批准的中期(5年)或长期(10年)的经济社会发展与改革规划纲要看作是改革的总体规划。所以，改革的顶层设计和总体规划不是简单地在国务院下面搞一个部门所能解决的。
《瞭望》：在顶层设计和总体规划过程中需要注意哪些问题？
洪虎：首先，改革要与转变经济发展方式紧密结合。十八大报告把加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式放在同一章加以阐述，指出深化改革是加快转变经济发展方式的关键。从中可以清晰地看出，改革开放和转变经济发展方式是你中有我，我中有你，它们统一于把我国经济发展活力竞争力提高到新水平的任务之中。
其次，改革要突出创新精神。改革是社会主义制度的自我发展与完善，社会主义制度的发展与完善最本质的要求就是创新，就是创造历史上从未有过的新制度，因此，改革首先是社会制度方面的创新，中国特色社会主义制度最丰富的内容就是改革开放。其他领域和环节的改革，也无一不是体制或机制的创新。可以说，改革与创新是孪生兄弟，失去了创新，改革就失去了灵魂，就失去了生机。
再次，改革在攻坚阶段更加需要统筹规划和协调推进。既然发展是全面的发展，改革是发展体制的改革，改革深入到社会发展各个领域、各个方面、各个环节，改革与发展结合日益紧密，改革要解决深层次的矛盾，就更需要统筹规划、更需要协调推进。搞好改革的统筹规划和协调推进，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。国家层面的改革协调机构应该设立在党中央，要由党的主要领导人担任这个机构的领导。为了便于工作，其办事机构可以在国务院有个名称，一套机构两块牌子。
同时，改革还是要坚持重点突破、整体推进的路子，尊重群众的首创精神，允许试点，鼓励探索，注意改革措施的综合配套和前后衔接。还要加强改革的理论研究，设立改革的思想库。要系统总结我国改革开放以来的经验和教训，研究改革面临的新环境、新要求和新问题，以便使我国的改革能更好地为全面建成小康社会的发展目标服务。
